水利史论文

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谈历代水政管理

摘要：水政监察档案工作管理应适应水利事业建设的需要，因此要统一思想认识，提高管理

队伍素质，可从建立健全管理制度及档案管理法制化方面入手。水政监察工作是为社会服务的，同样档案管理也是为社会服务，两者目标是一致的，因此应妥善于处理好两者关系，为水利事业可持续发展提供坚强保障。做好档案工作，是服务大局的需要，利用档案信息资源，用足、用活、用好档案，为领导决策服务，为经济发展和现代化建设服务，进而使其真正发挥以史资政、服务大局的作用。只有这样，档案工作才能更加有所作为，档案工作才能与时俱进，为水利事业可持续发展不断取得新的成绩做出新的更大贡献。

关键字：水政监察；监督处罚；工作；水官。

水利行政包括行政机构、官吏设置以及律令法规等。 水官：历代水利机构和官吏可分为：中央和地方两个系统。

中央水官：先秦有司空一职，主管水土行政。南北朝时，司空在名义上仍是掌管水利土木工程的最高政务官。秦汉以后主持水利营建及管理事务的有都水官，隋以后名都水监，至明代始取消。魏晋以后，尚书为中央最高行政机构，它的下属有水部，管理水利政务和都水平行，官名水部郎。在水利行政上形成双轨制。隋唐以后属尚书六部中的工部，职官有郎中、员外郎、主事等。元代撤销，政务划归司农司。明清复设，为工部中之都水清吏司,职官仍名郎中、主事等。民国时水政纷乱,形成多头管理。1934年以后统一水政，始在全国经济委员会下设水利处，1940年改为行政院水利委员会。1947年始设水利部。1949年以后中国水利行政机构经过调整和发展，在水利事业中发挥了重要作用。

地方水官：历代变化复杂，大体上有四类。 第一类：直属中央的地方水官：秦汉各郡国的都水长、丞、令等直属大司农，直至晋代有的地区尚有类似设置。以后有的屯田水利官吏也直属司农。元代有的地区设都水庸田司或都水庸田使司亦属这一类，但时置时废不是常设的。另如宋、金、元的外都水监、行都水监、都水分监等是中央机构派出的分支，也可以归入这一类。 第二类：派驻地方管理水政的中央官吏：这一类有为了处理某一水利问题或某一工程临时派出，事完回去的钦差大臣。如汉代的河堤谒者、河堤都尉，元代的总治河防使，明清的总督河道等。他们的官是谒者、都尉、工部尚书、尚书或侍郎兼都御使,临时职责是治河修堤。这一类职官后来有的演变成常设官吏如明清的河道总督，同时成立了常设机构。民国时各大江河有水利委员会,1947年改名水利工程总局等。明代京杭运河上常驻的中央官吏最多，他们或者是都水清吏司的职官，或者是御史等其他官员，由中央机构及总理或总督河道双重领导。 第三类：地方专职水官：地方各级机构都有专职或兼职水利官吏。专职或


兼职根据事务的多少而定。历代地方水利专官种类也很多。东汉都水官即改属郡国，晋各州设都水从事，南北朝时州郡设水曹。唐各道农田水利常由营田使兼管；宋各路水利先归提刑司，后由常平司管理；明代有的省设水利佥事；清代有的省设水利道。明清的府、州，有的设水利通判、水利同知、水利州同等。明代沿黄、运两河，有的省设按察司副使等专管河防；府、州、县也专设管河通制、州同、县丞等。清代河道总督下设道、厅、汛三级官吏主管河防修守，有文武两系统。省级文有河道，武有副将或参将；府州文有通判、州同，武有守备或千总；县文有县丞或主簿，武有千总以下的把总、外委等。 第四类：地方基层水官：大型农田水利常有专官。如关中郑白渠，唐设渠堰使，宋有提举三白渠公事，金有规措三白渠公事，元初设规措三白渠使等。小灌区多民众自办自管，大灌区内支渠以下也由民众自管、推举不脱产的堰长、斗门长等管理用水及维修。民国时公私经营的水利一般设有管理局及群众管理人员等。

档案是人类活动的历史记录。水政档案管理工作，是水行政机关在水政管理和授权管辖范围内依法执行水政监察和进行水事案件查处工作中形成的文字、图表、声像等的历史记录；是为我们从事水资源论证、水中长期规划、水资源供求协调、防洪治洪、水资源工程项目开发、利用、节约、保护、水事纠纷调处与执法监督检查及从事理论研究、指导执法活动和领导决策提供依据的。其管理好坏直接反映水行政执法部门贯彻执行党和国家法律法规，方针政策和履行法律职能的水平。

在实际工作中，水政执法与档案管理二者相互依托，是缺一不可的重要组织部分。由于人们水法制意识淡薄，水事纠纷和水事案件就不可避免会发生，人们现实生活和国家水法律法规势必产生矛盾，比如某某人未经批准擅自在河道设障，这时就需要通过水政监察工作来化解矛盾，纠纷处理正确就会减少个人与政府不必要矛盾，反之，就会造成不良影响，影响政府在群众中形象，影响社会和谐安定，水政监察工作就是最大限度增加社会和谐因素，最大限度减少社会不和谐因素，实现人与水和谐相处，人与水和谐共进，预防解决水事矛盾维护社会稳定。依法规范各方面涉水行为，依法妥善协调各方面利益关系，为社会创造和谐水事环境和水事秩序服务的，档案管理也是为人们解决社会的矛盾、了解过去，把握现在，预见未来，而提供科学可靠资料、排忧解难为社会服务的。由此可见，水政监察工作和档案两者目标是一致的——服务社会。个人在这里与水政同仁们探讨一下水政监察工作和水政监察档案的关系。

水政法规：封建社会有关水利的国家法令，应是都江堰管理的重要依据。如唐曾制订《水部法式》，这是中国第一部系统的水利法典。唐代还颁布《营缮令》，对水利工程建设也有专门规定。入宋后，宋仁宗颁布排涝法规《疏决利害八事》，宋神宗又颁有《农田利害


条约》。迨至元世祖，除颁布《农桑辑要》之书外，又颁《农桑之制》十五条。明朝也很重视水利法令，《明律》中有水利方面的专门条款。清朝各帝均有水利方面的诏令，清代法律中的《工律》有专门的水利方面的规定。 除国家法典外，都江堰还形成了具有自身特色的法规、规章、制度。

据传，三国时期蜀汉丞相在章武三年(公元223年)颁布《九里堤护堤令》，其全文为：“丞相诸葛令：按九里堤捍卫都城，用防水患。今修筑竣，告尔居民，勿许侵占损坏。有犯，治以严法。令行遵行。章武三年九月十五日”。 北宋健全了都江堰的岁修管理制度，明确奖惩：“元祐间，差宪臣提举，守臣提督，通判提辖。县各置辖，凡堰高下、阔狭、浅深，以至灌溉顷亩、夫役、工料及监临官吏，皆注于籍，岁终计效，赏如格”。明朝规范了都江堰的用水秩序，弘治三年(1490年)敕书：“成都府灌县地方旧有都江大堰，近年以来多被官校人等创造碾磨或私开小渠决水捕鱼，以致淤塞水利，旱伤田禾及本省所属州县平旷地土数多，随处皆可修筑塘堰蓄水灌田，兹特命尔提督成都佐贰官，并郫灌等州县各卫所官，将都江堰以时疏浚修砌，严加禁约势要官校旗军人等，不许似前侵占阻塞。仍督同各州县卫所抚民、捕盗、管屯等官，相兼管理，相度地方兴举水利，务臻实效，无事虚文。敢有不遵约束，沮坏水利之人拿问如律。应参奏者，奏请处之，毋得因而科扰，有损无益，致人嗟怨。如违罪不轻宥。故敕。”明朝时期还改善了岁修用工和备料制度。 清朝关于都江堰的上疏、奏折数十件，内容主要涉及都江堰岁修、水费收取等方面。通过这些上疏、奏折和批复，形成了一系列的规章法令，对规范都江堰岁修、水费收取，加强都江堰的工程管理具有极为重要的作用。这些法令还广泛在灌区张贴，令民众周知。例如，巡抚宪德在《都江堰酌派夫价疏》中规定：“从前民自修堰，其派夫银两，俱系里甲经手，不无支少派多，致归中饱情弊。请嗣后各县乡村用水田亩，派银数目，刊刻木榜，通行晓谕，照依江南河工岁折夫银之例，官征官解，给以由票。此折夫银两，不加火耗，永为定例。”

民国时期，对水利十分重视。民国政府颁布的水利法律规章达数十种。民国31年(1942年)，国民政府正式颁布《水利法》。针对都江堰的建设管理，还制订了《都江堰流域兴利除害计划书》、《都江堰治本工程计划纲要》等具有规范文本意义的文本。对都江堰的组织管理，则制订了《四川省都江堰流域堰务管理处组织规程》、《都江堰流域堰务管理处办事细则》等。民国时期还制订了关于岁修工程的《监工规则》、《购料规则》、《领款规则》、《领发材料规则》、《会计规则》、《测量队安设木石测柱保护规则》等，以加强岁修的规范管理。

如东汉建宁元年(公元168年)都水掾尹龙、都水长陈壹建造李冰石像等三神石人，李冰石像铭文中有“珍水万世焉”，意在告诫后人，要永续地珍惜宝贵都江堰的水资源。以水官


的名义在李冰神像上刻制铭文，不仅具有神圣的意味，而且具有文告的权威性。又如，至今仍刊刻于都江堰左岸二王庙内的治水“三字经”、“六字诀”、“八字格言”等，对规范都江堰的管理与保护均有重要作用。

准则程式: 都江堰经过历代治水的反复实践，逐渐摸索总结出一些行之有效的准则程式，极大地方便了后世因循成法开展建设和管理。 都江堰的“六字诀”，是都江堰工程岁修的要领，历代推崇备至。六字诀一说始于李冰建堰后即有“深淘滩，浅包鄢”；一说始于南北朝，言《水经注》佚文中有“深淘滩，低作堰”；一说始于宋代，“开宝五年壬申，宋太祖敕重刻‘深淘滩，低作堰’六字于灌口江干。”“六字诀”经过不断修改完善，后又扩展成为“三字经”。“三字经”内容全面，言简意赅，对都江堰的岁修具有极为重要的指导作用。此外，清朝还总结出“遇弯截角，逢正抽心”的“八字格言”，则被奉为疏浚河道的圭臬。

此外，对都江堰岁修的施工工艺也有很多程式规定，例如“拟做鱼嘴法”、“做角嘴活套法”等。都江堰传统工程如竹笼、杩槎，自古都有规范的工艺要求及验收标准。这些准则程式，有些由政府批准或规定。 为了便于民众掌握，对都江堰的工艺程式，都采用民间喜闻乐见的口诀形式，如通济堰竹笼工艺：“篾宽三指，眼大一拳，中空一拐，体长三丈”。又如，都江堰的竹笼验收，对笼密、竹条宽、眼大均有标准；验收时，验收人员在竹笼上踩，每条竹笼仅有一二个石头松动者为好；若多至五六个石头松动，则不合要求，需要返工。又如，往竹笼上丢小钱，若小钱基本可以在竹笼表面上拾得，则证明质量过关，反之则未达到质量要求。

监督处罚: 封建社会的政府机构同时也具有处罚、执法的职能，可以根据律法或政府法令直接对违法人员采取处罚措施。如北宋就有对虚报工程量、工程不达标和侵吞工程款的惩处法令。 都江堰的专管机构历来都有差役队伍，以保障执法的顺利施行。例如清嘉庆二十五年(1820年)的成都水利同知衙门就配备了差役(又称水勇)40余人。民国时期，在一定程度上继承了该制度。如民国19年(1930年)四川设水利知事公署，隶属四川省建设厅，主要管理都江堰灌区。其编制人员中就包括了护兵(水勇)10人。 同时，封建社会对水利十分重视，上级政府和有关监察机构对水利职官等政府官员也有严格的监督考核制度。例如，清光绪四年(1878年)，岷江大水冲毁上年用银129000两大修的都江堰工程。朝廷对大修工程的主持者、四川总督丁宝桢处以降三级、革职留用的处罚；对成绵道丁士彬、灌县知县陆葆德处以革职留用，罚赔工银，次年继办堰工的处罚。

水政管理不仅仅古代有我们现在也有相应的方案。


新《水法》的颁布实施，为水政执法提供更准确、更详细的法律依据，是规范水行政执法行为、提高水行政执法水平的重要举措。因此，加强水行政档案管理十分重要。一是加强水政档案管理工作，有利于提高水利执法队伍素质和水政监察人员的办案水平。水政执法案卷是水政档案的重要组织部分，从巡查及案件查处到结案都是由执法人员完成，并通过立卷总结经验，减少失误，提高办案质量。二是为司法监督提供保证。根据《行政诉讼法》规定，当事人认为已经发生法律效力的行政案件判决裁定有误，有权向做出裁决的人民法院提出申诉，这时执法人员提供水政案卷将起到决定性作用。如果案件文书资料杂乱或执法程序缺少必要文书，将会给执法部门造成被动。三是为行政监督提供依据。上一级行政机关对基层执法部门进行监督和检查，其主要手段就是阅卷，检查基层办理案件的主要证据是否充分，运用法律法规条款是否正确，办案是否符合法定程序，是否存在违法或越权现象。只有加强档案管理，这样才便于掌握基层法律法规贯彻执行情况，发现问题及时纠正。档案管理为提升水政监察执法能力和执法水平提供科学详实可靠保障,一定要发挥好这个平台在水政监察工作中作用。

可见水政管理在历代都是不可缺少的所以我们应该认真的做好这项工作，只有这样我们的水利事业才能走上一个新的台阶。






谈历代水政管理

姓名：才石磊

学号：20082855 时间：2010年12月

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