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对房屋征收中未登记的建筑物性质的认定及处理原则的探讨
由于城中村和旧城区民房产权登记管理工作相对滞后，不少房屋产权未进行登记，没有领取产权证，在征收补偿中成为工作难点之一。本文就即将被征收但又未登记建筑物的性质认定和处理进行粗浅探讨。
标签 房屋征收；性质的认定；处理原则
自《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施以来，基层房屋征收工作中遇到了一些新问题。尤其是随着城市建设进程的加快，不少城中村房屋和旧城区民房亟需改造，村(居)民的房屋即将被征收。由于多方面的原因，房屋产权登记管理工作相对滞后，不少房屋产权未进行登记，没有领取产权证，是征收补偿工作难点之一。本文就即将被征收但又未登记建筑物的性质认定和处理进行粗浅探讨。
1 房屋征收中未登记建筑物的性质认定
按照《条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未登记的建筑进行调查、认定和处理。”的规定，县级以上人民政府在制定本地区征收办法时，应当在办法中具体明确其认定和处理的职能部门，以便实际操作。被征收房屋面积及用途不明确的，可明确由城市规划部门会同相关部门认定；被征收房屋所涉及土地用途、土地取得方式、土地使用权面积等不明确的，可明确由国土部门依法认定；各相关部门应当相互配合，积极做好征收的前置工作。
1.1 未登记房屋的合法性认定问题
对未登记房屋性质的认定，首先要考虑房屋的合法性。对于房屋是否合法，应当由相关职能机关依据行政程序进行审查认定。但《中华人民共和国物权法》第三十条规定：因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。因此，对房屋建造的合法性判断，行政机关主要是通过两个途径实现，一方面是通过主动行政执法来认定，另一方面是被动通过有关当事人的申请来认定。因房屋违法认定是属于政策性很强的行政审查范畴；而现实生活中，违法建筑类型繁多，认定标准不同，那些未按照规定取得审批手续的房屋未必全都是违法建筑，行政机关本身就可以利用其自身的行政权，通过对政策的掌握，运用行政处罚和补办手续等行政措施将部分违法建筑变为合法建筑。
一旦被认定为违法建筑，那就说明其违反了国家的相关法律法规，侵害到了社会公共利益或者社会公共秩序，违法行为所产生结果当然不能和合法行为产生的效果相同，如果违法建筑所有人能够获得与合法建筑所有人基本相同的利益保护，那么违法建筑行为不仅不会得到遏制，反而会更加泛滥，从而造成社会财富的更大浪费。违法建筑的产生固然有其历史、社会等原因，但对违法建筑和合法建筑要区别对待，采取不同程度、不同类型的保护模式应属当然。
1.2 未登记房屋性质的认定问题
对于未登记房屋性质的认定，在实践中主要分为两种情形：
一是有行政审批证明文件的房屋性质认定。建房人在建房之初，根据当时当地的规定，已得到土地、建设等部门的批准，办理了各项审批手续，只是因为年代久远或其他原因当事人不愿登记或暂时无法行政登记的，相关部门应该根据已有的证明文件直接确定房屋的性质及所有权人。
二是无完备行政审批证明文件的房屋性质认定。在有完备行政审批证明文件的情况下，我们可以确认该房屋合法性，但是如果未登记房屋在建房之时未履行过审批手续（建房审批程序存在瑕疵），该如何处理？一是可以让当事人自行去相关职能机关进行行政确认；二是由县级以上人民政府组织相关职能机关进行行政确认。其确认原则为按土地用途进行确认，因我国实行土地用途管制制度。
1.3 未登记房屋所有权人的认定问题
在我国，房产登记制度尚存在很多不完善的地方，导致其功能发挥有限。再有受旧思想观念的影响，广大农村甚至许多城镇的群众法律意识淡薄、行政执法水平不高，登记制度也未能很好地贯彻到底，本应登记而未登记的房屋在现实中还是比较多，因此在无法确定未登记房屋所有人的情况下，不妨采用占有的权利推定规则。
对于房屋的建筑情况，实际占有人的使用情况只有当地村(居)民、基层组织最为了解，有些房屋的建设并未得到行政部门的认可批准，但绝大多数都是经过基层组织的同意，从而使基层组织在证明该房实际占有者的情况上具有先天的优势和不可替代的地位。因此，基层组织所出具的证明并不能起到房屋所有权证的效力，但其对于房屋的占有使用情况的证明作用，还是应该采信、认可的。
2 对未登记房屋的认定和处理有关问题的思考
经过基层实践和理论思考，未登记房屋的认定和处理主要涉及两个方面的问题。
2.1 立法问题。
2.1.1 法律规定不明确，操作性差。在我国，为保护农田耕地，农村建房一直实行严格的建房审批制度，但这项制度却是散见于1993年6月29日颁布的第116号国务院令《村庄和集镇规划建设管理条例》和后来颁布的《中华人民共和国土地管理法》中。虽有规定，但建房审批手续落实情况很不理想，其中最大的原因是规定的模糊、不明确，给基层组织的适用带来了很大的不确定性，也使得农民建房审批茫然，该找那些部门、该走那些程序、申请需要什么样的前置条件等问题都不知晓。
2.1.2 审批手续繁琐，守法成本高。我国现行的审批制度最少包括以下幾步：建房申请；村民建房用地审批手续办理；用地审批手续办理；村镇规划建设许可手续办理；开工和竣工手续申报。当中涉及审批部门繁多，手续繁琐，无法定办理期限，导致审批遥遥无期，村民不得不选择规避。长此以往，大多数农房只是经过村一级组织审查，并未报经上级规划部门审批。更有甚者，为了谋求拆迁补偿等利益，有些村民故意绕开村级组织擅自施工，私自搭建，抢建、乱建。
2008年1月1日我国正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。针对农村建房审批制度混乱不清的现状，建议省、自治区、直辖市人大机关根据地方实际情况制定地方性法规对该问题做出详细规定。
2.2 行政管理问题。
2.2.1 权责不清、行政乱作为。在2008年1月22日《房屋登记办法》颁布之前，我国关于农村集体土地房屋产权产籍管理的法律、法规缺乏，房屋管理依据不足，农村房屋产权产籍管理机构不健全，出现了非房产管理部门发产权证的现象，造成农村房屋产权管理混乱，资料不全，房屋来源不清，而且所发证件记载的建筑面积与实际面积严重不符。
2.2.2 制度缺位、行政不透明。在实践中，由于缺乏明确的法律法规约束，房产登记部门也没有明确的登记程序和规则，行政行为的随意性比较大，同时行政审批缺乏公开透明度，同一行为在不同时间不同地区可能会得到不同的结果，行政相对人无法预测自己行为的最终结果，更无法对行政机关的行为进行监督，于是越来越多的人选择了不办理登记的消极措施。
《房屋登记办法》对房屋登记机关、程序、种类、方法等内容进行了一系列的规定，由此给农村房屋产权登记带来了一个契机，但是要想初步解决这个问题，行政机关还需继续努力，加强宣传，提高村民产权登记意识，尽早开展房屋清查登记，保障合法房屋所有人利益。
总之，对未登记的建筑物性质的认定和处理，一是政策性强，二是面广量大，三是涉及到被征收人的利益。如有不慎，不但影响房屋的征收，而且引起不必要的社会矛盾。因此，这就需要县级以上人民政府在房屋征收前，依照《条例》等法律法规的规定，做大量细致的工作，提前由有关部门进行调查和认定，并依法作出处理，既要做好认定工作，保障国有土地上房屋的征收，同时要切实保护被征收人的利益。
本文来源：https://www.wddqxz.cn/cd65624e1dd9ad51f01dc281e53a580216fc502a.html
2022-04-09
