新公共管理对官僚制的摒弃还是扬弃_基于制度层面的思考

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新公共管理对官僚制的摒弃还是扬弃 ———基于制度层面的思考 ● 钟红艳,曾维和

(广西师范学院经济管理学院,广西南宁530001)

摘 要:新公共管理是20 世纪70 年代以后,西方各国先后开展的以“企业家政府”为理论模型,以市场化运作的模式和私营部门的管理为研究方法,以提高政府工作效率为目的的一项改革运动。新公共管理对政府流程再造的初期的确起了明显的效果,提高了行政效率,但仍然无法改变官僚制的人、事制度,新公共管理所提出的私营部门的管理方法只是对官僚制的修正与补充,是对官僚制的扬弃而不是摒弃。

关键词:新公共管理;官僚制;摒弃;扬弃;制度层面 一、概述

官僚制、新公共管理在制度上无非是对人和事两大方面的约束。从官僚制对人的制度上来看,等级制把人员高度集中在一起,有利于组织对人员的监督与控制,让人员按规则、程序办事有利于人员在法定程序下合法地处理、解决问题,使上级不能轻易地干涉下级的事务,保障了他们某种形式的独立,避免人员随意执法、决策,同时避免损害行政相对人的利益;职位终身制的实施有利于人员的稳定,对组织忠诚,让组织成员安心工作,而且终身制本身是一种诱惑的条件,很多人员之所以乐意成为组织的一员,是因为终身制让人员有安全感、归属感;至于人员的报酬“, 官员定期拿到货币报酬,一般采用固定的薪金和退休金这种年老保障的形式。”[1]新公共管理运动中,薪酬管理制度仍然采用官僚制的这两种主要形式。从官僚制对事的制度上来看,官僚组织注重对事的分工,根据不同的工作安排符合要求的人员,同时对不同职位的人员进行培训,使他们在不同的环境中适应工作的需要。分工制有利于明确人员的责任,使他们为完成自己的目标而积极工作。随着官僚制滋生出来的官僚主义所引起的组织迟钝、缺乏灵活性、效率低下等而兴起的新公共管理运动,批判了过度集权的等级制和职位终身制,认为官僚制对人的严格约束和控制缺乏人性化,束缚了人的思想,限制了人身自由,不利于人的健康发展,提出组织结构扁平化,引进私人部门的管理方法和市场化的运作模式,充分发挥合同制的优势,放松管制、下放权力,用聘用制取代职位终身制,刺激人员努力工作。理论上,新公共管理对官僚制的批判头头是道,其实是有失偏颇的;实践上,虽然起到了提高行政效率的功效,却也错漏百出,带来了更多严重的组织结构、管理方式、技术层面的问题。因此“, 摒弃官僚制”是新公共管理批判它的激进口号,新公共管理的出现、兴起修正和补充了官僚制的内容,提升了官僚制的活力,因而是对官僚制的扬弃。二、官僚制的含义及主要内容张康之认为官僚制的概念具有政治学、一般社会学、管理学三重含义。在政治学中,官僚制一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和[2] 。笔者认为,官僚制是国家为实现统治由一个上级审级机关任命的严格按规则办事的具有专业水平的行政人员形成的一种组织。官僚制包括专业化分工、等级制、按规则办事、理性化四个主要内容。韦伯认为,专业化分工有利于避免他们犯下因缺乏相关知识而造成的错误,有利于行政人员熟能生巧,充分发挥自身优势提高工作效率;在官僚制政府机构中“, 存在着职务等级的和审级的原则,也就是说,有一个机构的上下级安排固定有序的体系,上级监督下级。”[3]任何组织成员都严格依据组织制定的规则对待工作和业务交往,就连非常具体的报酬问题“, 官员定期拿到报酬,一般采用固定的薪金和退休金这种年老保障的形式。”[1]由于官僚组织成员的行为在很大程度上是在规则的指导和规范下作出的,因此,韦伯认为它是对人类行使支配的已知方式中最为理性者,在明确性、稳定性、纪律的严格性及可赖性方面,它都比其他形式的组织优越。[4]



二、新公共管理对官僚制制度设计的反思

官僚制的基本特点是突显政府本位,由政府根据制度的指导来提供公共服务,这种制度约束组织成员的未来行为,克服成员的不确定性而努力的后果。然而伴随着新公共管理运动的兴起,官僚制面临着极大的挑战,主要缺陷是“公共组织的规则大多偏离了民众切实的愿望,规则化的结果是公共组织日益脱离公众。”[5]对公众的公共服务需求反应迟钝,出现“政府失败”和“公共服务失灵”。因此,传统的官僚制公共服务模式就成为西方政府改革的直接靶标。新公共管理提出的聘用制、签约外包等企业化措施,使政府的改革全面地走向了市场化回归的方向“, 摒弃官僚制”似乎是势在必行。新公共管理对官僚制制度设计的反思主要集中在如下几个方面:

1.等级制弊端多多。

等级制要求下级服从于上级,上级对下级严格监控,极大地抑制了政府机构和成员的创造力,使他们陷入形式化和僵化。很多学者认为,在等级制下,随着管理层次增多,相应的就会增加管理成本,阻碍信息传递;强调等级权力、遵循组织规则、层层负责的管理方式等,不仅使工作人员因封闭的组织体系缺乏自动自发的敬业精神,而且长期工作在这种缺乏组织横向交换的环境中,容易引起下级的强烈不满,组织成员各自为政、行动迟缓、处理事情刻板而无人情味,从而违背组织设计的初愿。新公共管理更注重私营部门管理方式在公共部门的应用等等,提出使用组织结构扁平化的管理方法,让上下级直接接触,增进共识,消除隔阂,加强指导,调动组织积极性,克服机构庞杂、文件过多等机关过多综合症。重视人力资源的开发与管理,建立激励机制,鼓励组织成员创新,给官僚制带来新活力。


2.长期合同制导致严重后果。

长期合同是官僚制组织采用的主要制度,通过使用长期合同,政府实现了一种稳定,这种稳定不仅可以带来可预测性及安全,管理合同比较方便,而且可以推动政府雇员专业化水平的提高和对业务的游刃有余,缩短办理合同的流程,减少不必要的资源浪费。但在长期的实践过程中证明政府机构对代理机构存在信用危机“, 注定了要发生大规模的败德行为,即幕后行为的问题,这种行为又因确保合同生效的原则性问题进一步恶化了。”[6]新公共管理采用的一些短期合同:采购、签约外包、授予特许权以及公私伙伴关系可以政府提供比长期合同更有效率、更有利于治理的工具,短期合同优于长期合同。短期合同制的实施一方面实现了代理机构之间的现实的或潜在的竞争,降低了幕后行为的发生概率,另一方面实现了政府以更中立的方式看待代理机构,促进代理机构以更合理的方式履行合同。

3.分工制增加组织负熵。

分工制规定了专业分工和职能权限的划分,却忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。专业化容易造成技术官僚这一阶层,而组织的许多决策则来源于他们的合作,并受制于他们的配合。技术官僚们以发挥专业技能为傲,长期以往,容易产生自治倾向,形成本位主义,最后做出的决策有利于部分利益集团,而忽视了其他公民的需求。另外,长期任职的官僚在领导的频繁更换过程中逐渐拥有一份无可替代的技术和经验的权力,他们凭借自身的优势无视领导的管理,尽力摆脱领导的控制,这样易造成领导与下属间的冲突,增加组织系统的负熵。新公共管理提出的新举措如公共服务社会化,责任机制,分权化管理等通过目标的转移缓解了官僚间的矛盾,平衡了公众与官僚的权利与责任、分工与合作、过程与结果的关系,在某种程度上促进了组织成员相互间的交流,提高了综合处理问题的能力,加强了各部门之间的合作与竞争。

4.职位终身制降低成员积极性。

如果无过失便终身任职的制度,最终造成成员不思进取,磨磨蹭蹭,得过且过混日子的状况。成员一经录用,就不会无缘无故地被辞退的永业化现象,虽然有助于组织的稳定和维持,但久而久之,就会失去勇于追求的奋斗精神。因为没有竞争压力所以不利于员工的新陈代谢,更不利于组织适应外部环境,最终会打破组织生存的生态平衡。新公共管理实行聘用制、绩效工资制,与工作人员签订短期就业合同,给予员工相应的就业压力,改变了人员以往人浮于事的态度,激发了人员的积极性和责任感,促使员工为实现组织目标而努力工作。总的来说,新公共管理运动所寻求的改革方向是改变政府的官僚制层级组织模式,用市场化的运作方式改造政府的组织和运作。重要的措施有两个方面:

(1)放松管制,改变官僚制的上下级之间的命令服从关系,下放权力;

(2)企业化,用企业家的精神改造政府的运作模式,寻求以管理主义的方法提高政府的效率,必要时以契约外包或者民营化的方式提供公共物品和公共服务[7] 。实际上,不管是放松管制,还是采用企业化的手段,新公共管理运动还是脱离不了与规则的关系,规则决定了各方的权利和义务,获益与付出,按规则办事是新公共管理的根本原则,这点与官僚制如出一辙。



四、对官僚制中合理制度的扬弃

新公共管理的兴起有着深刻的理论渊源,其成功运作是以下述前提条件为依托的:后工业化的经济技术水平,成熟的市场机制,对契约、形式、规则重视的理性主义,强有力的政府调控能力等。对照这些条件,新公共管理运动对官僚制的批判并没有击中要害,提出的一些思路上的创新:压平等级、授权管理、市场签约等方面反而弥补了官僚制的缺陷,因此西方的新公共管理作为一种新的行政管理范式,其实并非是对传统的官僚制模式的简单否定,而是扬弃,是沿着官僚制科学化技术化的道路对官僚制进行强化的做法,是以成功的组织机构为蓝本,对官僚制组织进行的某种修正,它并没有创立一种新的组织体系,原因如下:

1.等级制依然屹立

新公共管理认为高度集权的等级制使官僚制变成了一统就死,一放就乱的组织,导致了唯命是从、循规蹈矩和官僚主义等不良作风。因此建议改变层级形式如精简机构、扩大管理幅度、减少层级数量,尽量使组织结构扁平化。但最终结果是,即使政府、私营部门或第三部门正日益放弃正规的官僚制,韦伯模式依然占有统治地位,而且具有顽强的生命力。新公共管理运动中所有形式的改革均是在等级制的框架内进行调整而已,并没有取消层级制度。这些措施反而增加了组织结构的灵活性、缩减财政收支,增强了对组织的控制力,进一步巩固了官僚制,其实是对官僚制的回归。同时,由于新公共管理导致的政府机构破碎化,分解了公共部门的人员和能力,将一种以短期合同为基础的风险和障碍带进政府的决策过程,极大地增加了决策系统制度上的复杂性和决策的风险。

2.谨慎采用短期合同制

在理论上,使用短期合同有利于企业间的竞争,促使他们提供物美价廉的商品和服务,从而降低政府的成本,但在实践中,当在公共部门普遍推行短期合同制时,随着政府和代理机构之间交往频繁,交往过程复杂化,使得政府节约出来的生产成本与花在大量合同的谈判、执行和监督上的交易成本趋于平衡。为了防止腐败行为的发生,减少交易成本,就需要一套透明的制度来规范整个过程之前和之后的有关事宜。由于政府和代理机构签约的是短期的合同,因此签约前的机会主义行为会相应的增多,如何少或避免这些行为的发生,需要政府按照制度做到有法必依,执法必严,违法必究。“但是,重新管制

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