治理与善治

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《治理与善治》读后感

《治理与善治》是国内出版的第一本有关治理问题的译著，它的最大价值就是将治理的国际思考首次介绍到中国来，为有兴趣研究治理问题的人提供了一本有益的参考书。尽管这本书所选文章的作者不都是国际上治理研究的代表人物，但文章大都涉及治理的关键性问题，并且多处引述了西方重要的治理学著作。如果吹毛求疵的话，这本书有两个不足之处，一是它所采用的编译形式难免不使人对译文的忠实性产生疑问；二是缺少每篇文章作者的简介。本文试图为《治理与善治》一书做一个剖面图，归纳和解析其中的若干主题。 “治理”研究是如何兴起的？对这个问题，鲍勃•杰索普的论述最为详细。杰索普将治理的兴起放在一个长时段考察，发现在复杂的社会组织和系统的协调中，有些相互依存的形式不适于，甚至抵制用国家等级制（自上而下发号施令）或市场机制（放任自流）的方式进行协调，相反，自组织治理作为一种最“自然”的协调方式从来没有消失。过去由国家或市场进行调节而遭到失败的事例使人们对国家和市场的作用不再抱幻想，从而将治理的协调方式当作一种可能的选项。其次，经济全球化的进程打破了各国的经济活动空间与国家领土相对吻合的状态，使人们对民族国家管理经济的能力产生了疑问：“全球化和区域化的复杂辩证关系促使世界经济改变面貌。据说这一变化已使（民族）国家难以控制本国境内的，尤其是影响全球的资本主义经济活动。”2 这意味着国家—市场—社会之间的关系发生了根本性的变化，这种长期性的变化反映了社会复杂化的加剧，有必要通过实行自组织协调重建某种规则和秩序，治理思想的兴起伴随着重建规则和秩序的努力。 詹•库伊曼和玛丽—克劳德•斯莫茨同样把社会系统的复杂性、动态性和多样性作为治理研究的出发点。所有社会系统都以降低复杂性为基本目标，如果治理能够理解、反映并利用现代社会的动态性、复杂性和多样性，那么就可以使社会达到自我控制。斯莫茨说：“现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。”3 库伊曼说：“人们逐渐认识到社会政治子系统（如医疗、教育、交通、环境保护和社会福利）的巨大复杂性、动态性和多样性”。4“一方面，总是有某种意志要维护现存状态，另一方面又总是存在导致那种状态发生变化的力量。可以推断出，在社会政治系统中，这些不同的张力将同时发挥它们的影响。”5 可见社会系统具有结构性，变化性和差异性的特征，就表现形式而言，分别体现为复杂性、动态性和多样性。“如果复杂性不受到约束，那么这个系统就将朝着无序的方向发展。如果动态性不受到约束，那么，这个系统就无法定位。如果多样性不受到限制，那么，这个系统就将解体。”6 对社会系统的复杂性、动态性和多样性的忽视既是造成治理能力问题的原因，也是治理在实践中需要克服的障碍。

弗朗索瓦—格扎维尔•梅里安从国家角色的角度，将治国的理论分为新旧两种，旧理论代表的是统治的观点：“有效的管理就是所谓的强国家（the strong state），即一个明显地区别于市民社会、拥有足够的资源，因而能够抗得住社会压力的国家。国家越强大，实行独立自主政策的能力就越强。官僚化和中央集权的程度决定着国家独立自主的程度。”7 新理论代表的是治理的观点：“有效的治理意味着国家紧缩开支，变得不那么强有力而取低姿态，国家作为一个几乎并不比其他方面重要多少的合作者，与私营利益集团一起在网络中发挥作用。„„这就无异于从由政府‘自上而下的’统治过程向相互影响的过程转变。”8 可见统治面对的问题关乎权力的行使；治理面对的问题关乎权力的分享。在统治的观点看来，一个现代国家必定是一个强盛的国家；在治理的观点看来，一个现代国家应当是一个适度的国家。 詹•库伊曼是从方法论上考察统治和治理的区别。旧的管理体系（统治）每每遇到政策的作用相互抵消，执行起来困难重重的情况，通常用解除管制的办法来减少管理的需要（其实也可能通过加强管制的办法增加管理的效率），或是通过私有化转移这种需要。新的治理体系是由政府管理与社会分离的状态向政府与社会互动的形式转变。“人们似乎在放弃‘单方面的控制’而转向‘从双方或多方面进行思考’，人们开始重视相互的需要和能力，并从






这个角度来考察社会政治系统的（不良）特征及其治理。”9 在这种转变中，不难看出旧的统治形式偏重社会的统一性，忽视或无视社会的多样性；新的治理形式在保持统一性的前提下，希望更多地兼顾社会的多样性。

皮埃尔•德•塞纳克伦斯是从权力和职能的角度看待政府统治向社会治理的转变。“各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。”10 “而各国政府也就是在这种情况下，卷入错综复杂的治理结构。这种结构的形成是靠政府间的互动关系和制度，靠政府间组织、非政府组织和跨国公司的网络，虽然它们的动向有一部分为这种结构所无法控制。”11 《没有政府的治理》12 一书描述的正是治理时代政府权力与职能的演变。其实说“没有政府的治理”并不确切，确切的说法可能是“与政府共同治理”，因为政府的作用并没有消失，只是与其他组织机构并驾齐驱。例如在城市治理中，市长手下的行政管理和服务机关与利益集团代表和城市规划专家形成的政策群体就具体项目和共同利益展开谈判，政府行为的背后形成了一个协同治理的局面。在这里，我们看到治理的思想没有、也不可能排斥政府的组织和权力，而是要求政府决策过程向其他社会组织和专家开放。

斯莫茨引用《没有政府的治理》中的一段话说明统治与治理在国际关系领域中的区别：“统治只存在于界限清晰的领域，而治理则是与世界秩序不可分的，而且不限于单一的活动领域。不可能存在没有世界秩序的治理，也不可能存在没有治理的世界秩序。”13 对这段话，我们或许可以这样理解：如果说统治在一国范围内是可能的，在世界范围内则是不可能的。新的世界秩序只有通过治理才能建立和维持。 许多治理问题的研究者都认为，“治理”一词被许多利益不同，政见各异的组织和群体在不同的场合用于不同的、甚至是互相矛盾的目的，但其中隐含的政治进程却有目共睹。“治理”不要求对某种政治体系的认同，而是为实施某项计划，在不同利益相互作用的领域建立共识和妥协。詹•库伊曼和范•弗利埃特指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。14 格里•斯托克将治理的互动过程所涉及的伙伴关系分为三种：“（1）主导者与职能单位的关系，（2）组织之间的谈判协商关系，（3）系统的协作。”15 这三种关系的特征第一是联合：无论是公共机构还是私人机构，在知识和资源两个方面都没有足够的能力独自解决一切问题，联合是必要的；第二是平等：在这三种关系中，特别是在后两种关系中，不存在明确的等级关系，谈判协商应建立在平等的基础上；第三是协作：治理把代表性不同，效率不同，能力也不同的组织和个人结合在网络中发挥作用。

玛丽—克劳德•斯莫茨用法治、效率、责任和透明这四个关键词确定有效治理的含义：“（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公共地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。” 治理思想要求国家承担双重责任：对本国人民负责，对国际社会负责。各国的内部事务同时也是国际大家庭的“家务事”。国家的主权应受到尊重，但主权不能是抗拒世界潮流的“上方宝剑”。要求所有国家追求共同的目标和价值听起来好像天方夜谈，而实际上可能符合更广泛的国家利益。其实，现实政治从来都是原则和利益的交易。全球治理思想希望通过建立类似《全球公约》43 这样的共识，在人类社会应当遵循的普遍原则、国家利益和个人价值之间找到最大的重合点。治理是全球化时代超越地缘政治，实践公益政治的一个尝试，其最大特点是开放性和灵活性，它不是一个密封的、定型的“桶”，而是一个透气的、有伸缩性的网状体系。平等、公正、透明、负责是治理网络的“纲”；公司，社区、协会、城市、

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