牧区草场纠纷的解决对策研究

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牧区草场纠纷的解决对策研究

作者：波布德玛 等

来源：《当代畜禽养殖业》 2018年第10期



牧区草场纠纷就是牧区草原权属纠纷，牧区草原权属分为草原所有权、草原使用权和草原承包经营权三种。草原所有权包括草原国家全民所有权和集体所有权，在法律法规规定范围里享受占有、使用、收益与处分权。草原使用权是指给集体所有制单位或集体经济组织在法律法规授权范围内依法使用的国家所有草原行使占有、使用和收益权。草原承包经营权是指牧民在法律法规和承包合同允许范围内依法承包经营集体所有草原或集体使用的国家所有草原行使占有、使用和收益的权利。由于多种原因，造成牧区草原纠纷成为牧区普遍存在的社会问题。

1牧区草原纠纷的主要表现

（1）过去一段时间在政府管理力度不强、牧民对土地草原的重视程度不足的情况下，政府对牧区草原没有经过任何法律手续就无偿划拨给国营农牧林渔场或国家自然保护区，出现了一部分草原的所有权是嘎查集体所有，使用权属于国营农牧林渔场或国家自然保护区，承包经营权属于牧民的现象。随着草原价值的提高，牧民对草原的重视程度也提高了，从而引发了各方对草原占有、使用和收益的矛盾。

（2）地方党委政府为了加快地区经济发展、增加财政收入，实施了探矿、开矿建厂和招商引资政策，吸引了一些商家和投资者到牧区转包集体所有草原，经过县级以上草原行政主管部门的审批办理了相关的法律审批手续，与嘎查集体和牧民产生了征用草原费、安置补助费和附着物补偿费的经济关系。以上费用标准由于长期没有修改，或因当前草原价值的提高而产生了商户、投资者与草原所有者和承包经营者发生经济纠纷。

（3）过去实施人民公社、管理委员会和苏木人民政府管理机制期间，人民公社、管理委员会和苏木人民政府以兴建草原站、防灾基地、大小畜配种站和种畜场等名义占用生产队和嘎查集体所有草原，截止到上世纪九十年代初有一部分草原按照政策要求退还给了原所有权单位，而有一些地区却承包给了外地经商户长期经营，导致嘎查委员会想收回但承包期未满而引发了苏木镇人民政府和嘎查委员会之间的利益冲突。

（4）上世纪八十年代初，畜群承包到户在先，草原承包到户在后，此期间鼓励一部分牲畜多、有经济实力的牧民搞围封草原建设，采取谁建设谁受益的原则。在落实草原承包到户政策时建设户按照政策长期使用所建设草原的同时按照草原承包政策精神承包到了相对应的草原，从而引发了牧民之间的矛盾。有的嘎查把集体留用的草原长期流转而引发了该嘎查与新增人口之间的矛盾。有的嘎查草原承包到户档案只有面积没有划清四周界限，没有准确平面图纸，所以牧民只知道自家承包的草原面积、四邻接边户但不清楚具体地块绝对位置，给正在进行的草原确权工作带来了很多难题和不确定因素。

（5）实施草畜双承包政策后，有些养畜户由于牲畜头数少、草原面积小而达不到畜牧业规模化经营的效果和效益低等原因变卖牲畜，流转草原外出打工，促使接包草原的外来户长期居住、经营农业生产，给嘎查委员会带来管理上麻烦的同时，产生了当地牧民和外来农民之间的矛盾。

（6）历史遗留下来的嘎查与嘎查之间的边界问题和1983年划边指界时的标志物（如树、沙丘、河流、道路）消失或者移动而引发的边界纠纷越发加剧。

2牧区草原纠纷的起因


（1）嘎查委员会管理不到位和上级人民政府草原行政主管部门的监督管理不到位，落实草原承保政策时没有定点指界，在草原经营权证上没有示意图，牧民没有经济实力围封所承包草原，随着时间的推移造成了边界不清的现象。

（2）有关部门落实“双权一制”（所有权、承包经营权和家庭承包责任制）工作时，没有做好确认或监督不到位而导致嘎查与嘎查之间、苏木与苏木之间及嘎查与农牧林场、渔场、水库、国家自然保护区之间的矛盾。

（3）民政部门只划定了苏木乡镇之间的边界线，没有划定嘎查与嘎查之间的边界线，并且对划定的苏木乡镇边界并非全部认可或持保留意见，边界标志物模糊和一个点两个或多个名称而引发矛盾。

（4）过去机关事业单位追求经济利益的现象也成了加剧草原纠纷的重要因素，比如说苏木把嘎查集体所有的草原长期承包给经商户或企业获取经济利益，并不愿意退还给所有权单位嘎查。工矿企业企图以低于国家或地方政府制定的草原补偿标准征用、使用嘎查集体留用草原或牧民承包草原的现象时有发生。

（5）有的嘎查委员会法人代表利用职务之便，变卖或低价出租集体留用草原，从中获利引发牧民不满，导致牧民要求把集体留用草原承包给牧民。

3解决牧区草原权属纠纷的对策

（1）县级人民政府草原行政主管部门应做好当前正在进行的草原确权工作，即草原所有权、使用权、承包权和经营权的依法确认。这是草原各项权益的法律依据，也是解决草原权属争议的基础性工作。

（2）确定行政界线的民政部门应从实际出发，依照照顾双方生产生活、实事求是的原则正确处理边界纠纷是解决问题的根本。

（3）草原纠纷是牧区上访问题的重要原因，并且成了牧民越级上访的主要根源。信访接待部门应及时向上级反应，并督促有关部门及时正确处理相关问题。

（4）基层法院应及时受理草原纠纷诉讼请求，并及时立案，依法审理，按时执行。

（5）有关部门加强对嘎查委员会、嘎查集体经济组织的资产管理和财务管理行为的有效监督，尤其是村务监督委员会加强对嘎查委员会法人代表的监督，规范村民的自治行为。

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