公共管理理论与实践案例十

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《公共管理理论与实践》案例十

公共治理中的矛盾和冲突：以一个上海社区纠纷案为例

——根据对北京大学社会学系张磊等对该案例的访问记录整理

一、案例摘要

浦东清水苑小区由“畅苑物业”管理，后者的“上级行政单位”，是该小区的原开发商“金桥房产”。居民入住以后，根据《上海市居住物业管理条例》，经过业主代表投票选举，产生了业主委员会，由7人组成。半年以后，委员会发现，“畅苑物业”在几个方面不能令人满意：小区违章装修：约有200-300户装修时拆了承重墙，物业公司对此“眼开眼闭”，因为这些装修公司和物业公司“有特殊关系”，造成了安全隐患；小区治安不合格：一年多发生了12起入室盗窃案；小区绿化问题：有大片草坪树林遭虫害而死；多收费问题：经计算，物业公司每平方米多收了6元维修基金，总数达到100万元，拒绝还给业主。另，小区的活动中心、路边商业用房、车库、物业公司用房等、这部分公共设施的控制和赢利，被物业公司掌握，但管理和维修费用却由居民负担；清水苑的维修基金，大约120万元，按照条例应当列入业委会帐户，由业委会管理，但物业公司没有照办。在双方谈判没有效果的情况下，业委会内部产生分歧意见，但多数委员决定另聘物业公司，“引进市场机制，谁能服务好，价格低，就选谁”。他们以两票弃权、四票通过选聘了“上房物业”。

但有关方面认为，选聘物业的条件还不成熟，表态应以团结为重。街道办曾经指示物业管理公司，要求它们“不要把维修费用转入到业委会的帐上”，以阻止业委会掌握财务。街道负责人则出面阻止选聘新物业的招标大会，提出三点指示：“1，让物业公司对不妥之处向业委会赔礼道歉；2，要听街道支部的话，让业委会和居委会团结；3，选聘物业暂时搁置”。街道办和居委会都无法容忍业委会“摆不正自身位置”：“现在社会上有些业委会存在老大的思想，它们认为对外自己是社会团体，无上级主管单位，没有人能管我们；对内自己说了算，小区的大小事情都要听我的，只要我说了物业公司就得服从，谁也不能反对”。 当业委会根据《条例》要求物业公司将房屋维修基金转到业委会帐内时，居委会指示物业公司：“你们不能随意把小区的房屋维修基金转到业委会账内”；在业委会投票选聘了其他物业公司后，居委会指示物业公司：“要求你公司继续实施对小区的物业管理，……不要将各类资料、维修基金移交给任何人”。这些指示使得业委会对物业公司的要求不能发生作用，它要求物业公司不是以业委会要求、而是以居委会的指示作为行动指南。而业委会方面遵循的权威来源则是业主代表会议和法律文本：小区共计有效代表67名，业主代表会议超过50%的代表签字发表声明，支持业委会的工作；业委会还向律师咨询了街道居委会方面是否具有召集业主代表大会的身份，上海徐易朱律师事物所提供了“关于对违反法规召开业主代表大会的异议暨对全体业主代表的声明”。但是，代表的签名声明和律师的声明还是没有权威的地位，最后，问题聚焦于业主代表大会的意见。

但是，这个大会由谁召集又发生了分歧。由于召集者身份是模糊的，双方都试图召开业主代表大会通过有利于自己的决议。街道办事处在“召开业主代表大会的通知”上说：“会议内容：对清水湾小区的有关事项进行表决：1，业主委员会与上房（新物业公司）已经签定的物业管理服务合同是否应当解除；2，由于现在小区内住户人数的增加，对现有的业主委员会委员和业主代表是否进行增补或改选。会议形式：不开展大会辩论，只对提案内容进行表决。”而业委会方


面却希望通过业主代表大会通过“选聘”事项。由于内容的针锋相对和权责的混淆不清，双方都阻止对方召开业主代表大会。由于和平公开的竟聘程序得不到尊重，小区中针对某些当事人的传闻四起，业主得不到准确的信息。人们分裂成极端的两派，各激烈支持一方，无法达成妥协，几次业主代表大会因此而无法产生决议。

于是，清苑物业拒绝移交物业管理权，上房物业也在“上级管理部门来电指示”后，来信婉言谢绝了应聘签约。业委会起诉清苑物业公司，但法院认为业委会公章未正式备案，起诉未果。有报道说，上海这种情况“已经出过十多次了”，小区业委会和物业公司有矛盾情况多，关系好的少。

二、基本情况介绍 长期以来，除了历史上继承的居民私房以外，城市社区多数住房是居民工作机构分配的结果，房客本人不是一个独立的市场选择单位，他是作为工作机构的成员进入居住区的。一方面，居民的这种居住身份，是他工作合约的一部分或伴随物，所以不存在他自己和物业的直接关系；另一方面，物业组织也多是隶属于公共（政府）机构的社区建设开发单位，他们代表地区政府拥有物业的准产权，可以控制、处置物业资源并享受收益。这些“准”政府机构通过地区政府的分配得到物业开发和管理权，同时也程度不同地替地区政府承担着部分社会福利职能。比如，部分由居民或单位交出的费用──比如取暖费、垃圾清理费等──常常只具有象征意义，并不能平衡实际的支出成本。往往，这些费用要么由地区政府贴补，要么由居住者单位统一负担，甚至还可能由小区经营的其它收入（比如停车场、房屋出租等）来填补。因此，物业公司不仅视自己为当然的管理者，而且是身份和地位都“高”于居住者的一方，因为是他们掌握着房屋资源的社会提供，是他们代表地区政府为居民提供了福利。居民不住，对物业的生存没有影响，收不到费用也不是它们收益的损失，因为费用反正由政府负担；但反过来，如果物业停止了工作，对居民的影响极大。在物业眼里，居民是一个“准”公共福利的享用者，是物业管理照顾的对象。总之，是居民依赖物业的资产生存，而不是相反的关系，居民当然不能约束物业。

新的城市居住小区已经发生了变化，其中最基础的，是居住者和房产关系的变化：房屋产权已经通过购买归属到个人或家庭。这样一来，旧的业主主体──单位、房管局或开发者已经转变成新的，他们是购买房屋的社会集团或个人。于是，一种对等的市场关系就出现了：业主成为房屋的产权人，他们以管理费“购买”物业公司的保安、绿化、清洁等社会服务，物业公司则以提供服务作为交换，从业主的“购买”中获利生存。这个市场关系使得交易双方──物业公司和业主──的地位趋向于“对等”，更准确地说，是趋向于各自权利义务对等地配置。这种“对等”明显地表现在，原来的物业地位不得不发生变化，他的生存建立在市场选择和管理费获得上，这实际上等于增强了选择主体──消费者（产权人）的权力。这个案例中的“业主”，是居住者或家庭本身。这些人经市场购买取得房屋财产，他们的背后不存在同一工作单位，或者即便是偶然如此（比如，一些工作于同一单位的人，可能由于信息灵通在同一处买了房），单位也不再具有产权人的身份。在这种情况下，工作单位没有义务“代表”他的雇员介入物业和业主的纠纷，因为，随着单位产权人身份的消失，由它来组织化业主利益的基本缘由已经不复存在。

在新小区中，业主委员会参与处理的一些常见纠纷主题是：小区内公共用地的绿化（要求减少赢利目的设施）、环境保护（要求禁止附近开设餐饮业，以避


免油烟）、减低噪音（要求禁止噪音扰民）、卫生（要求及时清理垃圾）、房屋维修、照明（要求维护街灯）、安全（要求井盖完好、治安巡逻、围墙修理）等等。另一个常见议题是关于物业费用，比如确定如何收取和使用管理费；如何管理维修费，要求向居民代表报告成本预算；如何计算公共分摊面积，要求向居民代表证明这些分摊计算无误。这些议题都是典型的社区公共议题，他们涉及到的并非只是一家一户的利益。业委会的基本职责，就是约束其它组织对于代理责任的卸责行为，捍卫产权人利益不被侵犯。而这些主题，过去完全是政府组织、或政府的委托机构（单位、居委会、房管处等）之责任范围，如今公民组织负起了监督的责任。这种责任的转移，来自于利益相关的公民权责意识发展，而原有公共组织的低效也是原因之一。

小区业委会经业主大会、或业主代表大会选举产生，每届设有期限限制。案例小区业委会的具体产生程序是：“愿意为大家服务的人自愿报名，报名的16人都自动成为竞选侯选人；业主每五个门洞选出一个代表，大于五个门洞的楼选两个代表；公布这些代表名单两星期，充分发扬民主征求意见；之后在代表中对16个候选人进行协调，有5人（原来因下岗，希望借机会谋职，在被告知没有收入后）自动放弃了竞选；开过3-4次业主代表座谈会后，选出7个人，上报房产第六办事处获得批准”。业委会委员被选的原因，一般没有等级或者关系的理由──不是他的工作身份和级别，也不是他和物业的传统关系，而是符合这些标准：有时间、负责任、有知识（包括法律和房产方面的专门知识）、能够代表业主利益。这个组织的成员基本上是兼职义务工作，没有工资，它们的部分工作费用──例如交通费等往往还需要个人支付。业委会的职能范围是被业主限制的，他们不能够操办业主代表授权以外的事项，比如在清水苑，有人提出业委会办公室的装修费用问题，他们就不得不用文字报告作出解释。 【讨论的问题】

1、 比较传统的城市生活社区，上述这类社区的基本性质发生了什么变化？ 2、 相关的组织及社会成员间的关系发生了什么变化？这些变化怎样影响了居民参与公共事务的条件？

3、 探讨本案例中所涉及的各种矛盾和冲突，这些矛盾和冲突的根源是什么？ 4、 面对这些矛盾和冲突，探讨如何完善社区治理结构和治理机制。 【案例使用说明】

（一）教学目的和要求

1、本案例适用于公共管理理论与实践课程；

2、通过本案例，目的在于深刻领会和把握公共治理内涵，通过案例资料了解公共治理中所涉及的各利益相关主体的博弈关系，认识公共治理中治理结构和治理机制的重要性，以及我国公共治理的现状和问题。 （二）案例讨论计划

本案例可以作为专门的案例讨论课来进行，讨论时间控制在80－90分钟；

1、课前计划：提出启发思考题，请学员在课前完成阅读、查找资料和初步思考； 2、课中计划：简要的课堂前言，明确主题（2－5分钟） 分组讨论 （20分钟）告知发言要求

小组发言 （每组5分钟，控制在30分钟）

引导全班进一步讨论，并进行归纳总结（控制在10－15分钟） 3、课后计划：如有必要，请学员采用报告形式给出更具体的解决方案

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