认知性社会资本、结构性社会资本构建与城市基层治理

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认知性社会资本、结构性社会资本构建与城市基层治理

社会资本认知性要素和结构性要素与城市基层治理相互建构，认知性要素的生产，奠定了基层治理的基础，在提高基层治理的效率、确保治理模式的合法性及增加治理主体的内聚力等方面有重要作用，结构性要素的构建确保了基层治理策略的合理性和广泛的公共参与，良性的基层治理有助于社会资本的更新与再生产。两者的良性建构并相互融合，有助于促成从单一主体的政府治理模式向多元主体合作治理模式的转变。

关键词：社会资本 基层治理 合作共治

在我国社会转型与城市化过程中，政府对基层社会进行了广泛渗透，以政府为主体的管理效果并不理想，邻里关系松散，信任流逝，公共参与不足等问题凸显。如何解决管理困境，重建现代城市守望相助的生活共同体，为日益原子化的个体营造心灵与身体归属的情感共同体，需要从“管理”到“治理”，从“治理”到“善治”的理念转变。而信任、规范、网络—这些社会资本的核心概念是推动社会管理创新、培育社区情感、凝聚人心、汇聚民智、形成良好基层治理的关键性要素。本文试图以上海市H街区的治理模式为例，就社会资本的结构性要素与认知性要素构建与良性基层治理的互构逻辑进行分析。

作为以老式洋房为主的街区，上海市H街区的居委会在探索居民自治的过程中，逐渐形成了以“一社三会（H区议家社、自治组长协调会、活动团队联谊会和社会团体联席会）”为载体，将各个相对独立的居民自治团体、趣缘群体以及社区社会组织联合而成的多元治理网络，再现了邻里关怀、守望相助的传统社区精神，并形成了以协商民主、有序参与、理性表达为特色的现代社区多元主体合作治理模式。

社会资本与基层社会治理

“社会资本”现在已经成为学术界内各个学科用来解释社会的重要理论工具，关于社会资本的定义，既有文献已经取得一个共识，那就是社会资本是一个多维度的概念。有文献指出，社会资本主要由两部分组成：一是社会资本的结构性（structural）要素，即客观生成的社会网络，与其相关的角色和组织以及维持社会资本运作的规范、制度、章程，二是社会资本的认知性（cognitive）要素，即一系列主观上共享的价值观念与情感，如信任与认同（Putnam et al.，1995；Hall，1999；Paxton，1999；Krishna，2002；Chen & Lu，2007；Halpern，2005；Knack& Keefer，1997；Brehm& Rahn，1997）。为了叙述的方便，笔者将前者简称为结构型社会资本，后者简称为认知性社会资本。

现代城市基层治理的主要特征主要表现在四个方面：治理权力主体多元化；治理手段和方式多样化；治理的公共参与性；治理的网络化。基层社会是普通民众社会关系生产与建构的基本场域，居民及社会组织因占有不同位置而获得社会资源或权力资本，同时基层社会有其自身的运作逻辑，当这一逻辑促成理性化与规范化社区网络的生成，互惠成为资源交互的规范，信任构建为资源交换与权力让度的认同空间的时候，这样的基层社会运作效率最高，信息交换成本最低。若社会资本中的认知性要素—信任衰退，社会资本的结构型要素运作的规范紊乱，基层社会将进入失范状态，并消耗大量的社会管理与运行成本。基层社会的治理主要以利益相关性和情感共通性为基础，受日常生活的特定性问题引导，各相关主体多元参与，在利益、权利、规则等契约要素，信任、互惠关系、交往规范等




特性的社会网络，以及人情、面子、关系等地方性社会资源的约制下，与政治国家、市场企业发生复杂联系。

社会资本的认知性要素—信任构建与良性基层治理 信任在认知性社会资本中具有重要意义，社会资本被认为是一种存在于社会关系中的网络资源（林南，2005），它表现为个人关系、成员身份和社会网络，其核心要素或基础要素就是信任关系（燕继荣，2006）。复杂的个人关系，多重的成员身份，密集的社会网络，广泛的社会信任，无论对于个人，还是对于一个团体或整个社会，都是一种潜在的资源要素，之所以被称作“社会资本”，一是因为他们存在于社会关系之中，二是因为他们可以带来增值，被认为是无形资产。在帕特南认为，信任是社会资本的核心和“必不可少的组成部分” （罗伯特·D·帕特南，王列、赖海榕译，2001）。从信任的角度讲，社会资本有助于多元治理主体的协调合作，增加治理主体的内聚力，以协商的形式集合民智，寻求最佳策略，培养居民对所在社区的认同感，社会资本在本质上就是强调集体行动中人与人之间的相互信任，解决集体行动中“搭便车”的问题。信任是简化复杂的机制之一，认知性社会资本有助于提高基层治理的效率。

（一）从人格信任到系统信任，多元治理模式合法性得以确认

我国社会学家郑也夫将现代社会的信任分为“人格信任”与“系统信任”（郑也夫，2001），其中，前者指对某个具体人物的信任，后者指对由匿名者组成的制度系统的信任。上海H街区的治理缘起于弄堂居民为应对物业管理缺位所造成的一系列问题，在弄堂领袖的带领下进行的居民自治。居民自治的启动资金的募集，最初是依靠弄堂领袖在生活中长期以来形成的“感召性权威”和“传统权威”，挨家挨户进行动员，居民的出资基本是出于对其个体的人格信任和对于“能人”及传统权威的认可，弄堂领袖通过对基层公共事务的贡献获得了信任，对筹集到的资金进行义务管理和实施弄堂治理的合法性地位。当这样一种管理模式被街区里具有基层治理官方身份的正式组织—居委会肯定和广泛推行的时候，建立在人格信任基础上的弄堂资金募集模式和管理模式不再满足街区整体治理的需要，资金管理与使用的公开性和透明度需要得到提升，从而建立了账目公示制度，聘请专人进行财务管理，邀请街区里德高望重的居民进行监督，这一系列的举措，实现了从人格信任到系统信任的平稳过渡，确保了基层治理主体“既具有合法性，又被居民认同而具有合理正当性”。

（二）从理性嵌入到结构性嵌入，基层治理效率提升

波茨区分了理性嵌入和结构性嵌入。理性嵌入即双方互惠的预期，建立在双方关系取得强迫对方承认的预期能力的基础上。但是当行动的双方成为更大网络的一部分时（即结构性嵌入），信任就会随着相互期待而增加，更大的社区会强制推行各种约束因素，波茨称之为“可强制推行的信任”（亚历山德罗·波茨，2000）。上海H街区的治理由物业管理缺位问题为始，逐步扩展为以居委会、居民、社会组织为主体的合作治理模式，并催生了制度化的邻里互助服务和邻里纠纷调解机制。居民之间产生纠纷，会主动寻找弄堂领袖、小区精英进行调解，多年以来小区里没有一件产生于邻里矛盾的上访事件和民事诉讼，实现了基层“无讼”，达到了良好的基层治理效果；居民生病或者生活困难，街区里的自治小组、各种趣缘群体和社会组织都会走访看望这一行为也在长期治理中得以制度化，成为“不成文的规范”。街区中居民发起的社区改造实际上是集体行动的问题，街区治理从居民个体之间礼尚往来的互惠交往，扩展到了以社区环境改造为目的的集体行动，通过多次互助行动和民事调解达成的结构性信任，确保了集体行动的可

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