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我国政府投资项目管理新模式:代建制
提要本文提出新的项目管理模式——代建制，在总结政府投资工程项目“代建制”模式优势的基础上，提出代建制现存的主要问题及可能的有效建议，为进一步推动代建制发展做研究。
关键词：政府投资；代建制；项目管理
一、代建制的概念
代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建单位）负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的公益性项目建设管理方式。代建制的实质是委托专业项目管理单位作为项目建设期的法人，取代临时筹建非专业机构实施项目管理，全权负责项目全过程的组织管理，让代建人承担实现项目管理目标的合同与法律责任，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明，代建制是控制建设规模、建设工期和建设投资行之有效的管理方法。
2004年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》被正式批准，该决定要求非经营政府投资项目加快推行代建制。截至2005年12月，在我国约有47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市先后试行了代建制模式。目前，国内代建制正在非经营性政府投资项目中推行，各代建试点也都开创了符合自己特点的代建制模式。
二、“代建制”的优势
政府投资建设项目实行代建制是对旧有管理体制的突破性变革，其优势主要表现在：
（一）社会性。政府投资项目实施代建制实际上就是充分发挥了社会化分工的优势，专业机构对政府和使用单位同时负责，理顺了政府投资建设项目中各方主体的责、权、利，使政府有关部门从项目的具体实施者，变成了真正对项目实施的监督者，使工程项目的监管得到加强，同时也减少了腐败行为的发生。
（二）职业性。建设机构具有丰富的基本建设经验，各项工作不靠走捷径，
而以科学的论证和踏实的工作按基本建设程序为工程建设创造条件，设计方案也比较实际地反映项目的真实面貌，投资估算和概算更加科学。
（三）市场性。代建机构实行市场化运作，能自觉的按照投资人的要求严格控制投资，能比较主动地按照经批准的规模和标准实施项目建设。如果使用单位自行控制投资，则很难避免随意更改功能、提高建设标准等现象。两种建设体制取得不同的效果，其关键原因是利益机制的转换。
三、代建制模式的建议
（一）明确代建单位法律地位。代建制中作为一项新出台的政策，其实施的法律环境尚不完备，有关法律法规还没有对代建单位授予相应的法律地位，在代建制的实践过程中，代建人在办理各种工程建设手续的过程中，其身份无法得到有关管理部门认可，令代建人处境尴尬，有时办事不得不拉上使用单位同往。建议以法规的形式确立具有独立法人的企业作为代建单位，明确代建单位为项目建设阶段的项目法人，享受项目法人的权利（如具有与政府相关审批部门办理报建、规划等建设手续的主体资格），并承担相应责任。
（二）合理划分投资人、代建人、使用人的职权。实施代建制管理的根本目的就是实现“投资、建设、管理、使用”的职能分离，因此我们建议将投资人和使用人在体制上构建为相关的统一体，形成投资项目的单一委托人，与代建单位签订委托代建合同，明确使用人的主要职责是：监督工程的质量、工期、资金合理使用和负责提出项目功能要求；明确代建人为建设期间的项目法人，发展改革、建设及财政等政府部门对项目行使行政管理职能。
（三）加强代建单位的行业管理和专业人才培养。要不断培育具有专业管理水平的代建单位，并强化政府的监管职能。代建单位要不断加强自身建设，不断提高管理水平。政府要建立代建单位的业绩档案，完善对代建单位绩效的考核评比办法，加强政府对代建单位的动态管理。
（四）制定合理的代建收费标准。本项目在代建合同中规定，代建费用包括代建服务费和从节约的投资额中的提成，其中代建服务费为概算中直接工程费的1.05%，投资节余奖励的比例为30%。我们感觉到，较低的代建服务费不利于提高代建单位的积极性，也限制了代建管理水平的进一步提高，而投资节余奖励的可行性也较差，实际工作中由于使用单位或投资人的压力，总是千方百计地迫使代建单位尽量用完批准的投资，因此节余奖励的实际效果并不明显。建议在完善代建管理费的取费政策时，为体现代建服务应有的回报，应综合考虑代建单位专业技术服务的成本、投资额大小的非线性影响、代建工作的介入点以及合理利润等因素，明确合适的取费基数，并采取区间取费比例制，依据代建工作难易程度及工作条件设定适当的取费比例，建立一套科学完整的收费体系。另外，可以考
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2024-01-29
