公共政策过程分析

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公共政策作业

我赞成安德森对于公共政策过程的划分，即将公共政策分为问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价五个部分。 拉斯韦尔将政策过程分为情报、建议、规定、行使、应用、终结、评价七个阶段，个人认为，其中的情报相当于问题的形成，建议等包含于政策方案的制定，规定等于政策的通过，行使和应用和终结包含在政策的实施中，评价即政策的评价。另外，像拉斯韦尔的学生布鲁尔一样，我并不认同他对于评价和终结的先后顺序。

布鲁尔将政策过程划分为创议、估计、选择、执行、评估、终结，其中创议和估计包含于政策方案的制定中，选择即政策的通过，执行即政策的实施，评估和终结都包含在政策的评价中。

琼斯把公共政策的过程分为11各环节，跟人认为这样的划分是将安德森的五个环节进行了细化。感知/定义包含在问题的形成中，汇集、组织、表述、议程确立都包含在政策的制定，方案形成、合法化、预算都包含在政策的通过中，执行即政策的实施，评估、调整/终结包含在政策的评价中。

对于政策过程的新理论框架，对于像我们这样一个对公众意见重视度偏低而对公共权力高度重视的国家来说，这些新理论框架并不适合我国现在的民主化程度。

接下来我就运用安德森的理论来分析一下我国节假日高速免费的政策。

案例：节假日高速免费政策

一、问题的形成

“小型客车在四大国家法定节假日免费通行所有收费公路”的方案，是一项重要的惠民政策，此举对于广大回乡探亲者、出行旅游者不啻于福音。 二、政策方案的制定

2012年5月，交通运输部新闻发言人在新闻例行发布会上表示，包括交通运输部在内的有关部门对重大节假日免收7座以下小型客车通行费的可行性进行了认真研究，并已起草了实施方案，正在征求相关方面的意见。2012年9月12日，河北省、湖南省、内蒙古、四川省等多个省份免费细则相继披露。北京、上海、重庆、山东、新疆、福建、河南、陕西、浙江、江西等身份相关细则正在审批中。

交通运输部公路局相关人士透露，交通部此前已敦促各地方尽快出台细节，预计下周所有省市细则将出台完毕，进入最后部署阶段。

各地方出台细则基本以交通部2012年9月5日下发的紧急通知为蓝本，在通行时间、通行方式和通行范围等方面与交通部要求大体一致。与此同时，各地根据自身情况在是否设置专用通道、机场高速是否免费等作出不同的规定，在保障交通顺畅方面也各有特色。


三、政策方案的通过

随着中秋、国庆双节的临近，根据《交通运输部关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知》（以下简称《通知》），截至2012年9月23日，据统计，已有北京、上海、山东等20多个省份公布了国庆假期收费公路免费的实施细则。大部分省份明确规定，包括机场高速和桥梁、隧道在内的收费公路免费。

各地已公布的免费细则基本沿用了《通知》要求：免费通行的车辆范围为行驶在收费公路的7座及以下载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车；免费通行时间为2012年9月30日零时至10月7日24时（普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准）；免费通行的收费公路范围为符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路（含收费桥梁和隧道）。 根据交通运输部、国家发展和改革委员会等部门《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》的规定，“各地机场高速公路是否实行免费通行，由各省（区、市）人民政府决定”。 四、政策的实施

现已出台的高速公路节假日免费地方细则，几乎统一延用了交通部紧急通知的标准。所有省市均明确免费通行的车辆范围为行驶在收费公路的7座以下(含7座)载客车辆，以行驶证为准。免费通行的时间统一明确为：2012年9月30日00:00至10月7日24:00。在收费管理方面，对于免费通行的小型客车，原则上在入口发放通行卡，在出口时收卡免费放行。 因各地小型车辆所占比例高低和高速路桥运营状况的不同，节假日高速免费细则曾引起社会广泛的讨论和猜测。在昨日出台的一批细则中，各地均体现了“因地制宜”的标准。

例如，在通行车辆标准上，河北省明确规定免费日期间行驶普通公路的摩托车将继续执行该省原有免费规定。四川省细则强调以行驶证为准，如行驶证为8座的丰田越野车、行驶证为小型货车的带尾箱皮卡车等都不属免征范围。 对于是否为免费车辆开辟专用通道，各地也做出了不同的规定。其中，河北省将实行车辆分类分车道通行。交通运输部门将规划确定小型客车专用通道和其他车辆通道，小型客车和其他交费车辆分道通行。而四川各收费站将合理利用现有收费车道，根据收费站实际情况，安装活动式限高门，设置小客车和货车分流指示牌，同时尽可能设置重大节假日小型客车免费专用通道。

值得一提的是，公布细则的大部分省市将机场高速列为免费范围。四川的方案明确规定成都机场高速公路免费。昨日湖南省高管局召开的节假日免收小型客车通行费工作布置会也强调长沙机场高速免费。此外，江苏省交通厅负责人2012年9月12日透露，该省机场高速将列入免费范围。 五、政策的评价

节假日高速免费政策在实际实施过程中遇到了许多问题：


首先，节假日出行免费是一项惠民工程，但对收费方却无异“剜肉”，据报道，若几个重大节假日免费，加在一起全国高速公路要少收近200亿元。 其次，在路桥公司的眼里，高速公路收费天经地义。普惠民众的政策一触动相关利益方的“奶酪”，就旋即遭到了怠慢。节假日免收高速路通行费的消息公布后，一些路桥公司就大呼“亏不起”，相关负责人甚至提出要延长收费年限，以弥补损失。

全世界收费公路共有14万公里，其中10万公里在中国，占全世界的70%，密集的收费站消减了民众的福利。高速公路逐渐免费回归公益是一个趋势，虽然暂时不能实现，但节假日免费显然是重要一步。中央通过节假日免费来惠及民众，而主管营利的地方政府和企业不愿让利，矛盾的本质是，高速公路的公共性和营利性的冲突。

另外，高速免费在我国没有参考模式。此次免费范围广、时间长，各地区具体情况差异也较大，因此细则制定需要考虑的问题很多。由于没有参考借鉴模式，各省（区、市）难免处于“观望”状态。免费通行除了涉及交通部门外，还涉及发改委、交警等部门，各部门都有各自的出发点和考虑点，协商需要时间。 实际上，节假日免费基本上不妨碍经营利益，对路桥公司的利益造不成冲击。国金证券、申银万国等机构研报显示，节假日免费政策落实后，收费公路年收费规模可能只是微减2%-3.5%左右，这意味着负面影响完全可控。与“微减”形成鲜明对比的是，中国高速公路的高收费和高毛利率，正如学者陈宪所说：“高速公路一无创新，二无风险，三无品牌，凭什么获得如此高利润？”何况，一些高速公路的贷款早已还完，收费却没有取消。

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