代理理论及其对公共管理的启示

2023-05-02 19:49:12 文档大全网 [ 字体：小中大 ] [ 阅读： ]

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1、代理理论及其对公共管理的启示。

代理是指代理人在代理权限内,以被代理人的名义与第三人实施法律行为，由此产生的法律后果直接由被代理人承担的一种法律制度。

代理关系的主体包括代理人、被代理人（本人）和第三人（相对人）。代理人是代替被代理人实施法律行为的人；被代理人是代理人替自己实施法律行为的人；第三人是与代理人实施法律行为的人。改善和提升公共管理职能，促进行政效率，增进社会福利，是政府管理研究的永恒主题。特别是随着公共管理运动的兴起，政府的管理模式更趋多元化、复杂化。企业管理、社会管理的经验和知识，在公共管理中得到借鉴和应用。委托—代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一。委托代理的理论分析与制度架构，曾主要应用于私人管理领域，但是随着公共管理运动的兴起，委托代理理论被广泛运用于政府管理活动，并催生出许多新的、极富价值的公共管理模式。安徽省亳州市谯城区的“为民服务全程代理”项目，正是这种理论在现实社会中的应用，并取得了重要的经验和价值。

20世纪80年代以来，随着传统官僚制弊端的日益暴露，西方各发达国家掀起了声势浩大的新公共管理运动，在世界范围内形成政府改革的浪潮。新公共管理运动的重要内容，是借鉴企业管理、私人管理的理念与方法，打破传统官僚制模式下以控制、监管为主要手段的公共管理模式，采取更为灵活、多元的管理模式。委托—代理关系，作为市场经济模式下最重要的合约制度之一，也被广泛借鉴于政府管理活动当中，成为公共管理运动最主要的改革内容之一。正如休斯等人的概括：“在许多国家中，合约行为早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式，政府在这些领域表现得越来越像个合同转包商。”

合约制是新公共管理运动的重要内容。如，胡德认为把所有事务都诉诸合约是新公共管理模式的一部分;戴维斯把新合约主义模式看作是新公共管理的进一步发展;欧文·休斯认为新合约主义“只不过是管理主义或新公共管理的比较极端化的表现而已”。②而陈振明等人则直接提出：“合约制是新公共管理的核心”。③他们在研究新公共管理运动中合约制的影响时，概括阐释道：“随着在新公共管理运动中合约主义理论对传统的政治控制理论的替代，一种更为高超的管理和控制模式逐渐形成，即以委托代理关系为基本框架，以合约制为治理机制，以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的合约制政府模式。”④新公共管理运动中的委托代理理论的运用，主要体现在两个方面：

一是政府作为委托方的委托—代理关系。在这种代理关系中，政府是委托方，政府通过委托—代理模式，对社会提供公共产品和公共服务。传统的官僚制模式下，政府既是公共服务的生产者，也是公共产品的购买者。社会所需要的公共产品和公共服务，由政府直接生产，并提供给社会和民众。但是这种公共产品供给模式在社会化大分工的模式下，日益显示出弊端。一是社会发展的多元化，导致公共产品需求的多样化、复杂化，单纯依靠政府部门本身，很难满足社会日益广泛而多元的公共产品需求。二是政府同时作为公共产品的生产者和购买者，因为缺乏激励与监督机制，导致公共产品的供给质量低下，供给效率不高。在这种情况下，可以借鉴市场经济中的私人管理模式，特别是委托代理模式。政府不再直接生产公共产品，而是通过委托代理模式，将公共产品的生产任务交给社会，通过竞争招标等模式，从社会生产者手中购买公共产品和服务。这有利于改善政府管理模式，提升公共服务的质量和效率。

二是政府作为代理人的委托—代理关系。政府作为代理人，又可以分为两种模式。第一种模式是政治学意义上的委托—代理关系。这种模式是现代民主政治的基本内容。现代民主是间接民主，公共权力的所有者与行使者相互分离。人民虽然享有终极意义上的公共权力，

但并不直接行使公共权力，而是通过委托代理关系，将公共权力赋予权力机关、政府部门行使。人民享有公共权力的剩余索取权，并保留对公共权力行使者的选择权与监督权。政治学意义上的委托代理理论，随着制度经济学的兴起和博弈论的发展，受到学术界越来越多的关注。20世纪90年代中后期之后，在西方国家，委托代理理论被广泛应用于政治分析，包括政党政治、议会民主、公共政策、公共财政、公共服务提供、中央与地方关系和欧共体政治等领域。第二种模式是行政学意义上，或者公共管理意义上的委托—代理关系。在这种关系模式中，政府既是公共产品的提供者，也是公共产品的购买者。公共产品在供给和实现过程中，常常会存在许多中间环节。因此，政府虽然提供了公共产品和公共服务，但是因为中间环节的信息不对称，或者实现成本过高，导致公民并不能真正享受到相应的公共产品，或者享受公共产品的代价过高。在这种情况下，政府通过公共产品的供给方式、供给路径的设计，可以减少中间环节，避免由于信息不对称或实现成本过高导致的困境，促进公共产品的有效供给。公共产品供给模式改进有多种方式和路径，其中之一是将政府作为公民代理人，代理公民购买或获取公共产品，从而减少信息阻隔，或者降低公民获得公共产品的成本。