浅论农民工劳动报酬保障的法律问题

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浅论农民工劳动报酬保障的法律问题

农民工劳动报酬拖欠是全社会关注的热点难点问题。目前对这个问题的研究，多从社会稳定、农民工生存状况、城乡二元结构冲突、社会保障制度完善等社会学角度出发，而从法律角度对农民工劳动报酬保障分析不多并且不够深入。因此，本文试图从法律的角度，分析农民工劳动报酬的法律性质，并且通过剖析农民工劳动报酬拖欠的现状以及成因，指出现有法律保障机制的缺陷，为加强农民工劳动报酬保障提出合理建议。

一、农民工劳动报酬拖欠的现状以及成因

农民工劳动报酬拖欠的成因主要有以下几个方面：

首先，用人单位经营状况。我国农民工的工作岗位多集中于建筑行业，以及一些加工初级产品的手工业、制造业。从这些用人单位的角度分析，拖欠农民工劳动报酬无非有三种情况：一是用人单位经营状况良好，但是管理者却恶意拖欠，以占有更多的周转金；二是用人单位经营状况不好无力发放工资；三是行业资金周转已构成了一条债务链，拖欠农民工报酬的用人单位同时也是其他债务的债权人，其中第三种情况常发生在建筑行业中。

其次，片面追求经济发展而忽略了社会公平。当前对地方政府的考核主要集中在经济指标上，许多地方政府只是片面追求经济发展，而忽略了公平；有的地方领导人为了显示“政绩”，不惜一切为当地经济发展开路，甚至免除所有税收、动用司法力量形成地方保护主义，为经济发展“保驾护航”。在这样的环境下，对农民工的合法权益自然漠不关心。

再次，国家主义本位的影响。中国现代化的进程是在外在压力下发生、前进的。中国的政治体制改革主体上都以“国富”为目的，因此，当“国富”与“民生”冲突时，个人或部分群体的利益让位是可以理解、接受的。因此，与宏伟经济建设相比较，农民工劳动报酬拖欠的状况往往容易被默认。 二、完善农民工劳动报酬保障法律机制的思考

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件，在这个进程中应当更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。因此，在追求和谐社会的进程中处理好农民工劳动报酬保障问题，实现劳动关系和谐，对缓解社会矛盾、稳定社会秩序，都有重要的意义。 第一，和谐社会的价值取向。“和谐社会”作为一种科学发展观的基本内涵，“以人为本”的思想构成了和谐社会的重心和支点，其主要体现在：人与人之间的和谐，人与社会之间的和谐，人与自然之间的和谐等三个方面。和谐社会应当建立在法治社会的基础上。首先，和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，而法治是社会有序运转的重要保证，因此是社会和谐发展的基石和保障。法治社会中最重要的规则是法律规则。其次，构建社会主义和谐社会，最终是为了实现人民的利益，而民主是和谐社会得以长期维持与维护的根本保证，是和谐社会的努力方向与理想目标。因此，在解决现阶段农民工劳动报酬问题的时候，应当基于农民工劳动报酬问题的时候，应当基于农民工这一弱势群体的立场，积极完善法律保障体系，协调、减少、化解和避免由此引发的各种矛盾，以期符合和谐社会稳定、发展的要求。

第二，构建农民工劳动报酬保障法律机制的指导思想。我国目前的农民工报酬拖欠的问题，实际上是我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转型所不可避免的“副作用。因此，当考虑如何规划并且解决这一问题时，应当特别注意以下几个要素：

1．符合国际劳动保障的发展趋势。西方劳工运动催生了许多保护劳工报酬的宣言，如《世界人权宣言》（第二十三条、第二十五条），《经济、社会及文化权利国际公约》（第七条），《国际劳工组织的目标和宗旨的宣言》（第三部分）等都将劳动报酬明文规定；而1997年提出的“社会道德责任标准”，也对我国低廉的劳动成本优势造成了极大的挑战。因此，从发展市场经济、符合国际惯例的角度而言，我们应当认真思考制定相应的法律法规。在继续坚持以经济建设为中心的前提下，更加关注分配的公正正义。

2．借鉴国外劳工保障机制。相对成熟的市场经济国家的理论和经验值得我们借鉴。例如，日本


学者主张将劳动报酬上升到生存权的角度认识；实践中，德国法院设有独立的劳动法院体系，其劳动法规定了在劳动报酬拖延的前提下，劳动者可以申请留置劳动产品的制度。 3．合理利用“本土资源”。“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。„„更进一步，在社会结构和思想观念上还得称有一番改革。如果这些方面不加以改革，单把法律推行下乡，如果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已发生了。”费孝通先生在上世纪三十年代的文字在如今看来，仍然有秀大的震撼力。中国现代化进程的外发生决定了中国步入现代化的过程中，需要不断地在传统文化与外来文明之间博弈，这个过程是漫长的，对于劳动报酬保障体系的完善，如何充分运用传统的资源并在此基础上“旧瓶装新酒”，是我们走向和谐、走得法治的有效途径之一。

4．提升公民素质。再好的法律制度没有相应的社会氛围与社会环境，法律制度也只是缥缈的空中楼阁。当今我们在上层建筑层面完善各种法律制度时，应当注意并适当加以引导民众，使民众形成宽容的、平等的、互相尊重的法律素质，以期“农民工”之类的俗称消失。

5．转变政府职能。一方面，让渡一部分劳动保障监管权力给社会组织，更有效地保护农民工的合法权利；另一方面，继续不折不扣地履行劳动保障监察职能。完成计划经济时期“大政府，小社会”向市场经济“大社会、小政府”的转型，切实落实依法行政的目标。 第三，完善农民工劳动保障报酬保障法律机制的几点建议。

完善劳动立法。在今后的劳动报酬保障立法上，应当主要解决三个层次的问题：一是劳动报酬保障立法的指导思想。重视劳动报酬取得对社会稳定的重要性是前提，必要的情况下，应当将其提升到生存权、发展权等基本人权的高度；二是提高整体保障体系的法律效力位阶，将一些法规、部门规章上升到法律的层次，或者制定单行法予以规定；三是改进立法技术，包括明确概念外延、严密立法逻辑两个方面。

充分发挥工会组织的作用，注意培养建立同地域、同性质行业协会。这对劳动报酬保障体系的完善同样重要，一来可以规范同行业的行为，促使违规的企业改善或被淘汰；二来运用行业内部自身压力，加大行业成员对法院判决、行政机关裁决的执行力度。这样不但有利于劳动三方性原则（政府、雇主、雇员）的真正落实，而且有利于行为内部形成良性的自我管理、自我完善、自我发展的机制，以此推动劳动关系的发展，形成一个劳动者、用人单位和政府三方协商探讨、相互制约、相互监督、共同发展的局面。

充分发挥人民调解的作用。人民调解制度所具有的减轻讼累、缓解矛盾、预防减少犯罪等特点，应当予以发挥。在劳动报酬关系中，三方协商调解，不必事事经过诉讼程序，简洁明快的调解制度是符合和谐社会的发展方向和三方利益的。因此，加强人民调解组成形式的灵活性，扩大人民调解人员的来源，加强调解书的法律效力等，是人民调解制度焕发生机的几个方向。

简化相应的诉讼程序，成立地区性派出劳动法庭。在我国现有法院模式下，建立独立于现有体系之外的劳动法院不太可能。最高法院可以考虑在外来务工人口密度相对较在的所在地的基层人民法院，设立专门审判劳动纠纷案件的派出法庭；简化程序，采取举证责任倒置、缩短诉讼期限的措施，并加大执行力度。这样既有利于案件事实的认定、判决的执行，又有利于“送法上门”和法制的宣传。 合理界定行政机关的权限范围。首先，在执政理念上，不再以经济发展为衡量政绩的唯一标准，在坚持发展经济的前提下，贯彻“以人为本”的思想，更加注重公平、正义。其次，政府应当意识地将仲裁权力、处罚权力让渡给劳动三方议事机构，在解决其自身市场参与者、市场裁判者身份冲突的同时，平衡公共权力、公民权力配置格式。再次，在劳动保障监察过程中，通过加大行政处罚力度，如加重罚金、吊销拖欠单位的营业执照、限制其银行贷款额度等等，对拖欠单位形成一定的威慑力。最后，政府应将更多资源投入法制宣传。只有民众的法治意识得到普遍的增强，才是完善劳动报酬保障体系，走向和谐的重要出路。

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