城市化过程中的“极化效应”

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城市化过程中的“极化效应”

作者：刘琳

来源：《决策探索》2012年第07期

大城市发展过程中，如何促使公共设施及服务从主城区向新城区扩散，成为2012年全国“两会”代表委员关注的话题。

以北京为例，发达的CBD(中央商务区)、金融街周边教育、医疗各类资源配套充沛；而新楼林立的城乡交界地带，仍缺乏必要的基础设施及公共服务。

“这就是城市化过程中的‘极化效应’。”中国社科院农村发展所产业室副主任张军说，由于主城区人口集中，在空间结构上处于有利的节点，拥有交通便利、资源集中等优势，容易获得政策支持，这些“原始推力”，使得主城市容易成为城市化过程中“先富起来”的地区。 而按照国际经验，城市人均GDP超过5000美元，城市化率超过50%时，城市发展便从数量扩张向质量提升转变，其中包括区域平衡发展问题。这时候，主城区的“极化效应”开始逐渐惠及相对落后地区，形成“涓滴效应”。

统计显示，2011年北京市人均GDP已超1.2万美元，城市化率在2008年时已超80%，这意味着北京应该已进入从“极化效应”向“涓滴效应”过渡的阶段。

要扩散，而非再吸纳

记者发现，目前北京市范围内主城区与周边郊区县的投资增速相差无几，投资规模则不可同日而语。

例如，密云县2011年完成投资总额为132.1亿元；同期海淀区中央单位完成投资就有150.6亿元；朝阳区累计完成投资1177亿元，几乎为密云县的9倍。

与此同时是主城区在人口、建设用地等方面的强势增长。数据显示，近年北京市常住人口增长总量中近60%集中在主城区，人口实际规模超过规划控制量近170万；此外，近年来的新增建设用地中，总面积较小的中心城占全市增长总量的比例达到50%，增长率为13.3%。 除了人力、土地等资源差距外，公共服务投入的差距也很明显。北京市政协城建环保委员会在2011年开展的一次调研显示，大型医疗设施、高等院校、大型文化体育设施等公共资源，继续在中心城区聚集的现象严重。而中心城区与周边地区在公共设施建设的对接上尚缺效率，优质医疗、教育设施向新城实现实质性转移，主要采取的都是名院办分院、名校办分校方式。


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由于各项资源与配套的落差，主城区与周边地区的城市分工也逐渐出现分化，如分工不合理就会让周边地区面临失去长远发展动能的隐忧，而区域协调发展缺乏统筹，则易造成“城业分离”。

以通州新城为例，近年来住宅建设快速增长，吸引了大量在CBD及地铁沿线地区就业的人口，居住功能占绝对主导地位，却缺乏主导性的第二产业以及高品质的第三产业，优势产业发展相对滞后于人口的增长速度。目前，在居住、公共服务设施、工业仓储三类现状用地结构中，通州居住用地的比例达52%。

张军表示，能否实现从“极化效应”向“涓滴效应”过渡，对国际化大都市而言非常不同。伦敦、东京等城市步入“涓滴效应”阶段后，逐渐形成都市圈，不仅带动周边地区的繁荣，也保证了其自身辖区内的社会平稳。而一些拉美大城市，则出现核心区长期增长后投资收益率不断下降，生产生活成本不断上升，导致人口聚集、就业困难、交通混乱，不仅核心区经济增长缺乏长期潜力，社会稳定也受到影响。

强区扩张须受约束

先做大、吸收资源，再在产业结构调整中相机而动；先把蛋糕做大，再考虑如何切分，对于理性的地方政府而言，这几乎是习惯性的路径。北京作为一个整体，在蛋糕做大的局面下，对各区县的发展空间、机会进行内部腾挪，已成为推进可持续发展不可回避的选择。 这方面，北京是先行者，其未来的政策规划将在全国具有示范效应。

“如果政府认为北京已经过了‘极化效应’阶段，那就需主动调整城市化战略，把一些产业通过功能分区的办法，逐渐向区县转移。”张军表示，“这意味着，北京市应重新确定城市化战略。”

一般而言，核心区、主城区、区县、县市、中心镇、行政村的逐级分布，是一个成熟城市的网络体系架构。政府通过加强区县、中心镇的建设来完善城市功能，并通过区县、中心镇这个承上启下的环节，实现城市对农村的反哺。

据悉，最新规划中，北京市远郊区县的发展设计仍呈散状分布，如建设区县生态商务区、旅游文化度假区等。这说明对于区域协调发展，还缺统一设想。

“利用某一地区独有的资源、特色，做点状规划虽然必要，但还不全面。”首都经济贸易大学城市学院教授张强认为，北京市主城区拥有人才、技术、资金，周边地区拥有土地、劳动力，相关部门可以更好地将二者资源结合起来。


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“如平谷、密云、门头沟这些地区的经济发展，不是单纯依靠当地低成本的农业旅游就可轻松实现，而是需要真正的投资与实业支撑。”张强认为，“从这个角度看，虽然全市固定资产投资增速可能会放缓，但这些地区的大型基建投入仍将保持在较大规模。”北京市政协城建环保委员会调研报告认为，对于周边地区、新城建设，应加大市级投资规模和区县配套资金的投入，加强新城基础设施建设，达到有序吸引城市居民和中央、市属单位向新城转移的预期。 此外，现阶段周边区县应结合各自的土地储备，加强对供水厂、污水处理厂、变电站等重要基础设施规划建设用地的优先保证，为促进规划实施和重大基础设施落地创造有利条件。重要的是，周边地区的发展只有在实现对强势地区的合理约束基础上，才可以获得增长空间。 上述报告认为，达到疏解主城区、中心城功能，加快建设新城的目标，基础在于对主城区的一系列资源掌控和规模扩张进行合理控制。例如，未来北京市应严格控制中心城区的建设规模和人口总量，避免聚集新的人流和交通流量，从而为远期发展留下余地和空间。

同时，该报告建议采取冻结立项和规划审批等行政手段，严格控制对北京核心功能产生负面影响的相关项目，例如严格控制占用规划绿地、市政交通用地来搞商业性开发建设。

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