行政事业单位内部控制的范围

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行政事业单位内部控制的范围



行政事业单位内部控制的范围可以分为两方面，即主体范围和客体范围。主体范围主要从内部控制实施单位角度出发，而客体范围则主要以内部控制实施的具体经济活动为主。 (一)主体范围界定

关于行政事业单位主体的界定，国内外研究各不相同。美国审计总署(GAO)认为政府内部控制主体是“组织(Organization)”。政府内部控制的主体应该是政府(机构或组织)。也有相关研究认为政府内部控制主体是政府工作人员或由其工作人员组成的群体组织。鉴于我国复杂的行政事业单位的组织机构体系，内部控制主体范围确定相对于政府内部控制则更加困难。

根据社会学理论的相关分析，社会法人组织可划分为政府部门、企业部门和非营利部门三类。而我国行政事业单位包括的行政单位和事业单位则分属政府部门和非营利部门。行政单位指各级政府下辖的职能部门，并有广义和狭义之分。

广义上的行政单位范围非常广，构成比较复杂，包括行政、党、团机关在内的各种行政类机构，而狭义上行政单位仅指政府部门。事业单位则是我国特殊的一种组织类型，隶属于非营利部门，主要包括行政性事业单位、公益性事业单位和经营性事业单位三种。

近年来，我国开始对事业单位体制进行改革，逐步将行政类事业单位划入行政单位，将经营性事业单位改制为企业，原有事业单位序列仅保留公益类事业单位。考虑到我国社会团体编制类型和其他附属营业单位的情况，行政事业单位内部控制主体范围应包括广义的行政单位、公益性事业单位、社会团体及其他附属单位。

第一类是广义行政单位，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关以及列入国家行政编列的社会


团体等；第二类是公益类事业单位，包括文教、科学、卫生等列入事业单位的社会团体等；第三类是狭义上的社会团体，仅指末被列入事业单位社团编制的社会团体；第四类是其他附属单位，指附属于行政事业单位但不具备企业法人资格，不能独立承担民事责任的单位。由于事业单位的特殊性，行政性事业单位可比照行政单位内部控制体系进行建设，行政事业单位则应按照《企业内部控制基本规范》及其配套指引进行建设，而公益性事业单位按照事业单位内部控制体系进行建设。 (二)客体范围界定

内部控制研究范畴不只是局限于道德伦理层面，更应该包含着现实法规至组织规范、业务标准和行为准则等诸多内容。对于行政事业单位来说，内部控制客体应该界定为包括法律法规、公共权力、业务标准和行为准则的一系列内容。

从我国行政事业单位现状来考虑，内部控制建设必须充分考虑可操作性，因此内部控制客体范围应定位于对单位收支及其相关经济活动，主要包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、工程建设管理与合同管理等。财政部门、审计部门和纪检监察部门等行政事业单位的外部监督部门也按照这样的客体范围对单位主要业务进行管理和监督。

从广义上来看，行政事业单位内部控制客体范围，还应包括诸如社保基金和住房公积金等专项资金管理活动。尽管在严格意义上社保基金并不属于财政预算范围，但是由于其风险最后仍由政府“兜底”，相关部门正在研究逐步将相关专项资金活动纳入财政预算收支控制范围或者由相关行政类事业单位直接管理。

目前，过于宽泛的客体范围尽管可以囊括行政事业单位各类活动，但是内部控制将失去普遍适用性，导致事倍而功半。因此，基于可行性和阶段性的考虑，当前我国行政事业单位内部控制客体范围暂时不考虑间接涉及资金活动的公共权力分配行为，而主要围绕与公共资金、国有资源和国有资产相关的经济活动，待条件成熟后再逐步扩大范围。

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