住房公积金行政执法的难点及对策

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摘 要：住房公积金制度作为我国住房制度改革的重要内容和中心环节，加大住房公积金行政执法力度，维护职工的合法权益，必须摆上住房公积金管理部门的重要工作日程。



关键词：住房公积金 行政执法 难点及对策





住房公积金制度作为我国住房制度改革的重要内容和中心环节，建立至今，已经走过了十几年的历程，从不为人知到家喻户晓，住房公积金不仅成为市民普遍关注的热点，而且直接影响并改变着市民的生活。但是随着公积金事业的发展，公积金制度覆盖面小、归集困难等问题逐渐暴露出来，部分单位甚至出现挤占、挪用、截留住房公积金现象，成为阻碍推进住房公积金制度的突出问题，加大住房公积金行政执法力度，维护职工的合法权益，必须摆

上住房公积金管理部门的重要工作日程。

一、住房公积金行政执法现状、存在问题及原因

我国住房公积金制度1991年率先从上海市建立，至今已有十四年。为规范运作，国务院于1999年颁布了《住房公积金管理条例》，经过几年的探索实践，2002年又进行了修订，成为公积金执法的基础法律依据。根据建设部公布的数据，到2008年底，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，缴存余额为12116.24亿元，按规定用途累计提取8583.54亿元，发放贷款10601.83亿元，实际缴存人数为7745.09万人，住房公积金管理部门依据《条例》全面开展住房公积金制度建立工作取得阶段性成果，为提高职工购建住房能力，改善居民住房条件发挥了重要作用。然而从制度建立情况看，我国住房公积金覆盖率低，而且主要集中在行政事业单位和效益较好的国有企业，根据国家统计局公布的有关资料， 2008年全国参加养老保险的人数为21891万人，其中，离退休职工为5304万人，在职职工为16587万人。但是，到2008年底，全国实际缴存公积金的职工人数为7745.09万人，仅占2008年在职职工人数的46.69%，覆盖面不到二分之一。如果按全社会就业人口计算，比例更低，覆盖面仅在35％左右。大部分城镇就业人员尤其是中低收入职工还没有享受住房公积金的优惠政策，住房公积金的社会保障作用还没有得到充分发挥。目前各地住房公积金归集大部分处于自愿状态，住房公积金管理中心对不按规定为职工缴存住房公积金进行执法处罚工作基本还

没有开展。

住房公积金行政执法难的原因主要有以下几个方面： 1.公众法律意识淡薄，没有为公积金行政执法提供良好的外部条件。

一些单位对住房公积金的归集、使用性质认识不清，有的单位负责人认为缴存住房公积金是增加单位负担，不履行缴存义务。部分企业负责人认为《条例》虽具有一定的法规性质，但最终并不是法律。对企业来说，按照企业法人代表14项权力和《企业法》管理企业，职工能发到工资就行了；甚至部分人认为住房公积金就是为职工存点钱，意义不大，再说要减少股东的既得利益，股东大会也不会同意；还有的企业负责人干脆说，大多数企业没有缴存，我们也不缴存。职工方面，有的职工维权意识淡薄，有的虽然想让单位给缴存公积金，但由于受当前劳动力资源比较充裕的大环境影响，劳动用工的主动权主要在企业，对于建立

公积金制度，职工为保住工作岗位只能是敢怒不敢言。

2.现有的法规存有一些明显不足。

主要表现为：

第一，现有法规可操作性不强。国务院《住房公积金管理条例》明确规定住房公积金管理中心具有行政处理和行政处罚权力，但没有出台具体化的行政执法实施细则，对管理中心的具体行政执法权限没有详细而具体的规定，导致管理中心对违反《条例》的行为进行行政


执法和行政处罚难以实施操作。

第二，强制性不足。公积金管理部门作为执法主体，《条例》所赋予的执法手段单一，缺乏法律赋予的强制执行手段和必要的检查审计权，如查封、冻结、划拨等，使得住房公积金管理部门面对违反《条例》规定不建立住房公积金制度的行为感到力不从心或束手无策。 第三，职工维护自己的合法权益缺乏法律依据。《条例》中只提到职工有权查询本人住房公积金，有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为，但对单位不按规定为职工缴存住房公积金的，没有明确提出职工自身的维权渠道。公积金纠纷解决途径不明确。虽然有人认为，《条例》第三十八条可以做为职工申请劳动仲裁的理由，但是在实际操作中，劳动仲裁部门无法对此进行仲裁。一方面，《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》规定的劳动仲裁范围不包括住房公积金争议和纠纷，另一方面，按照国务院组成部门“三定方案”，住房公积金问题属建设部门管理监督的职能之一，不属于劳动部门职能范围。因此，劳动者就住房公积金纠纷提起劳动仲裁时，劳动仲裁部门因为没有相应的法律依据，一般是不予受理的。可以说，一旦公积金管理部门执法缺位，职工的合法权益很难通过其他渠道得到保障。

3.部分缴存单位确实存在实际困难，使公积金行政执法难以实施。 随着我国经济体制改革不断深化，一大批国有企业由于改制，原来已建立住房公积金制度的职工因身份的改变而停缴了住房公积金。近年来的事业单位改革也使一些职工出现了断缴。在实际工作中，通过对各单位住房公积金缴存行为的分析，我们发现，凡拖缴、欠缴住房公积金的，多半是一些贫困、改制企业。就贫困企业和改制企业而言，由于其经营状况和资金来源情况不稳定，又直接关系到“改革、发展和稳定”，在经济利益与社会稳定两大利益的取舍问题上，管理中心必须从维护社会稳定的大局出发，对企业的住房公积金欠缴问题，暂时还只能停留在政策宣传与引导这两个方面，通过正规的执法建议书或者上门催缴等方式，督促单位缴纳住房公积金，强制执行目前看是行不通的。

4.住房公积金自身执法能力缺失。

第一，住房公积金管理中心的单位定性造成其行政执法的权威性不强。国务院的《住房公积金管理条例》规定：“管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位”。事业单位的性质使得管理中心虽然依照行政法规具有行政执法权，但从实际工作来看，管理中心在单位、企业和公众中的执法主体权威性不够，在具体遇到执法阻碍时明显力不从心。 第二，现行的管理体制使得住房公积金管理工作社会影响力不够。我国住房公积金实行住房公积金管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则，虽然各地成立了管委会，负责对公积金管理和使用情况进行决策和监督，但在实际操作过程中，住房公

积金归集往往是公积金管理中心一个部门进行推动，工作力度较小。 第三，住房公积金管理中心执法检查权力缺失使其无法依据客观实际，对违法单位制订出具体的处罚措施并实施有效监督。《条例》规定，管理中心对不办理缴存登记或不设立账户的单位可以责令限期办理，逾期不办理的可以罚款。但管理中心不能像财政、审计等部门那样对住房公积金缴存单位的财务帐薄和银行账户进行查(审)阅，单位该为多少名职工办理住房公积金缴存登记、每月该缴多少住房公积金，管理中心掌握不了客观、真实、具体的数字，致使对当事人所下达的处罚措施无法具体化。毕竟管理中心从目前的管理手段上，还无法真实客观地反映出每个住房公积金缴存单位的具体从业人员、月工资标准以及单位经营状况等，在被检查单位不配合、不协助或者拒绝提供有关财务凭证的情况下，管理中心无法下

达处罚决定。 第四，管理中心自身执法机构和人员还不能适应工作要求。根据《行政处罚法》和相关法规的规定，管理中心进行执法检查，做出行政处理、处罚的决定，必须严格遵循法律程序和相关执法要求。这就要求管理中心必须设立专门的执法机构和执法人员，同时，执法人员


必须熟练掌握有关法律知识，具备良好的素质，严格做到依法行政，从全国公积金管理机构现状来，这种机构的设置和人员的配备是大部分管理中心都不具备的。

二、加强住房公积金管理行政执法的对策

实施住房公积金行政执法是各级管理部门当前急需开展的一项重要工作。笔者认为，住

房公积金行政执法应从以下几个方面开展： 1.行政执法和宣传发动相结合，创造良好的行政执法环境和氛围。

住房公积金管理条例》第三十七条规定：“单位不办理住房公积金缴存登记或者不为单位职工办理住房公积金设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理，逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款”国家、省、市下发的文件对住房公积金制度建立也都有明确的规定。通过政策宣传，让全社会充分认识到建立住房公积金制度是国家法规赋予的义务尤为重要。多年来，各级政府的规范性文件印发了不少，但时至今日，仍将它作为一个难点问题，其原因就有说服解释有余，行政执法不足的问题，致使法规缺乏其应有的约束力。应该在宣传解释的同时，加强行政执法，适时对一些违反《条例》的典型案件进行行政执法活

动，使这项工作真正走上法制化的轨道。 2.完善和健全法律法规体系，为公积金行政执法提供法律依据。

一是要落实住房公积金管理中心执法主体资格，赋予中心执法检查权，明确公积金管理中心可以独立或提请财政及审计部门对应建公积金制度单位的有关会计账薄进行检查。 二是赋予职工个人追讨公积金的权力。职工对单位不按规定为其缴存住房公积金的，可

以向劳动仲裁机构申请追讨裁决，也可直接向人民法院提起诉讼。 三是尽快出台住房公积金行政执法有关实施细则。在《行政处罚法》的框架内，制定出台全国统一的合理、合法、可操作性强的住房公积金行政执法实施细则，为住房公积金行政执法提供依据。

3.严密法律程序，提高管理中心的执法能力。

首先，在住房公积金管理中心内部设立执法机构，加大资金投入，配置执法必需的硬件

设施。 其次，加强执法力量，吸收熟悉法律和住房公积金管理知识的人才充实执法队伍，负责住房公积金的监督检查和行政执法工作。对不按规定建立住房公积金制度的单位，依法进行查处，对挤占、挪用、违规提取或违规套取住房公积金行为进行立案调查。

第三，加强宣传，提高公众参与度，鼓励职工自觉维权，建立“公众—单位—中心”三方相互衔接、良性互动的监督执法体系，解决执法力量不足问题，形成良好的社会氛围。 4.完善住房公积金管理体制和考核机制，加强领导，形成推进住房公积金制度的合力。 一是建立自上而下的严格的管理体系。借鉴新加坡等国的成功经验，突出公积金的社会保障功能，将公积金作为社会公益性强制储蓄，由国家统一管理，改变各自为政，管理分散的局面，逐步在全国范围内实现宜耐骋挥，即：统一管理、统一核算、统一制度、统一决策。 二是将公积金管理工作列入各级政府主要工作目标，争取政府重视和支持。住房公积金制度的推行，如果政府领导不重视和支持，就很难推动。在现阶段，管委会形成决议的执行以及住房公积金的归集、缴存比例的调整等，如果离开了政府的支持和配合，仅靠公积金管理中心的力量是远远不够的。要积极争取政府的支持，在建立政府协调机制、将住房公积金归集列人为民办实事工程、公积金制度建立列入各级政府及有关部门、企业考核目标等方面进行探索，真正通过政府协调、媒体宣传、试点引路，形成浓厚的工作氛围，推进住房公积

金制度的开展。

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