审计全覆盖面临的困难和对策

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审计全覆盖面临的困难和对策

作者：刘伟

来源：《现代审计与经济》 2016年第2期



刘伟

根据国务院《关于加强审计工作的意见》和中办、国办《关于完善审计制度若干重一大问题的框架意见》，要求审计机关对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这是党中央、国务院在新的历史时期对审计机关提出的新的更高要求。审计机关如何迎接审计全覆盖的考验和挑战，充分发挥审计在国家治理中的基石和保障作用，成为摆在审计机关面前的首要任务。

一、审计监督全覆盖面临的困境

（一）审计对象数量庞大

当前审计工作紧紧围绕反腐、改革、发展，揭露重大违法违纪问题，促进党风廉政建设；揭示体制机制问题，推动深化改革；反映经济运行中的矛盾和风险，维护国家经济安全和服务可持续发展，工作任务十分繁重。从审计对象来看，我国政府规模较大，每年政府支出总量超过20多万亿元，作为国家治理组成部分的国家审计面对的审计对象数量也十分庞大，目前审计对象总数量尚无权威统计。审计任务大幅增加，如领导干部经济责任审计，审计范围已涵盖省部级到乡镇级党政主要领导干部、国有及国有控股企业的法定代表人、学校等事业单位的主要负责人。新的审计领域不断拓展，如环境资源审计、政府投资项目的跟踪审计以及宏观政策措施贯彻落实情况的审计等，还要配合各级政府和纪检、监察、检察、法院等机关开展案件调查等。

（二）审计力量严重不足

我国已跻身世界第二大经济体，政府公共资金、资产、资源的规模己今非昔比，相比之下我国各级审计机关的力量配置严重滞后。很多国家的审计人员一般都占总人口的万分之一以上，而我国8万多审计人员占13亿人口的比例远低于万分之一。在仅有的审计人员中，按照综合部门编制平均占30%计算，全国审计机关直接从事审计业务的干部不足6万人。许多基层审计机关在一线做审计业务的就是“几个人、几条枪”。近年来，政府交办的审计任务也大幅增加，上级审计机关统一组织的项目数量增多，审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题凸显出来，审计任务繁重与审计机关力量不足的矛盾突出，并将长期存在。

（三）审计干部素质有待提高

审计是一个对从业人员素质要求很高的职业，其涉及的领域经常是跨行业、跨学科的，审计人员在掌握本专业知识的同时，还须熟悉各项法律法规、国家的大政方针政策及相关学科知识。复合型知识结构、较高的业务素质是审计人员做好本职工作的前提。就专业技能方面，审计人员在精通财会、审计知识基础之上，还应掌握法律、管理、金融、工程、计算机等专业知识。就综合素质而言，审计人员撰写各类报告、信息、简报等需要一定的写作能力，面对不同审计对象需要具备良好的沟通能力，在发现重大违法违纪案件线索过程中要有突破能力。目前，审计机关审计人员所学专业大多数是会计等财经类专业，专业知识结构相对单一，一专多能的复合型人才更少，领军型、骨干型审计人才缺乏，很难适应审计全覆盖的需要。

（四）审计方法相对滞后


为了实现审计目标，审计方法一直随着审计环境的变化而调整。在大数据时代，审计机关面对的是广泛的审计范围和海量的电子数据，传统的审计方法和技术手段不能适应新形势的要求。刘家义审计长指出： “如果审计不创新，即使在现有人员基础上再增加五倍的人力，也难以实现审计全覆盖。”目前大部分审计机关仍然以事后审计、静态审计、现场审计等审计方法为主，审计方法相对落后，无法跟上信息化的发展。大数据、联网审计还没有渗透在审计工作中，一些审计干部还停留在手翻凭证的阶段。

二、实现审计监督全覆盖的对策

（一）科学安排审计计划

审计计划是审计工作的起点，审计机关在制定审计计划时要科学统筹，合理安排。从全覆盖的角度去把握审计对象、审计范围、审计重点，提高审计项目计划制定的科学性。建立审计对象数据库，收集和汇总被审计单位基本信息，对审计对象实施分类管理和总体规划，及时把握应覆盖、已覆盖情况及变化情况，判断审计间隔的合理性，为制定审计工作计划提供依据。结合党中央、国务院下发的各类重大政策、决策，合理安排本年度审计计划，并尝试建立中期和长期审计计划，实现对审计计划的动态管理。采用l拖N的审计组织方式，将部门预算执行审计、财政财务收支审计、经济责任审计和专项资金审计相结合，有效地提高审计效率，稳步推进审计全覆盖。

（二）有效整合审计资源

审计力量不足是制约审计全覆盖的瓶颈。科学整合审计资源，合理利用社会审计和内部审计力量，与国家审计形成审计合力，建立以国家审计为主导，内部审计和社会审汁为重要组成部分，既分工又协作的审计格局。

一是强化审计机关的上下联动。审计机关的上下联动有利于整合全国的审计资源，动员中央和地方两大层级的审计队伍，集中力量开展大项目审计，打破处室界限，统筹调配人员，按功能组团编组，使得蕴藏在审计系统内部的资源潜力得以有效激发。

二是沟通协调抽借内部审计人员。通过“以审代训”的方式，在不违反保密原则的前提下，有计划安排各专业、各行业的内审人员参加国家审计项目，通过审计实践来加强内部审计队伍建设。这样既促进了内审人员的业务水平和实战能力，也促进了审计系统内外人员的交流和合作，形成对国家审计力量的有力补充。

三是购买社会审计服务。当前审计工作的外延不断扩展，不少已涉及到审计对象的业务范畴，比如专业性较强的建设项目审计、资源环境审计等。目前审计机关购买社会服务的模式，主要是聘用中介机构人员参与一定范围的项目审计。面对政府购买社会服务大力推进的新形势和实现审计全覆盖的新要求，审计机关应大胆探索，勇于创新，研究建立购买社会服务的机制。明确购买社会服务的范围、程序、权责，强化质量管控，注重实效，稳步有序实施。

（三）提升审计人员综合素质

实现审计全覆盖，对审计人员的综合素质提出了更高要求，加速审计人才队伍建设、培育跨专业的复合型人才是审计机关必须着力解决的问题。

一是要加大审计培训力度。审计机关要结合形势发展需要，有针对性地开展业务教育培训，加大培训人次、提升培训层次、把握培养梯次，真正使业务培训成为审计工作的智力支撑。结合审计干部个人特点，立足审计工作实际，注重因材施教，有重点、有针对性地实行个性化培训，满足审计人员不同层次的学习需求，尽快提高审计人员的业务水平。




二是完善考核机制。建立科学的干部队伍评价体系和考核机制，坚持把工作实绩作为选拔和评价干部的重要标准，在干部考核、选拔任用中，要倾听群众声音，做到公开透明，而不是排资论辈，任人唯亲。选人用人要做到量才施用，量体裁衣，把合适的人放到合适的岗位，发挥最大效用。让想干事的人都有机会，激发审计人员想事业、谋事业、干事业的积极性和生机活力，创造让优秀审计人才脱颖而出的良好环境和机制。

三是加大交流轮岗力度。审计机关要完善并严格执行干部交流轮岗制度，业务岗位和综合岗位、业务岗位之间要定期交流轮岗。审计机关应该搭平台、创机会，让审计干部多岗位锻炼，面对不同的审计对象、接触不同的行业、处理不同的问题，让他们在实践中提高能力和水平，培养一批查处案件的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。

（四）创新审计方法

一是构建大数据审计平台。金审三期工程提出要新建扩展完善财政组织、社会保险、工业企业、住房公积金等20类审计数据库，这是实现审计全覆盖必需的基础资源。目前各单位、各部门信息系统未能实现数据共享。审计机关应利用多元的审计视角+把相关单位和部门的数据关联起来，拓展数据运用广度。充分利用跨行业数据库，如通过将财政、地税、社保、医疗、民政等部门的数据综合起来加以运用，在数据关联的基础上，通过梳理、比对、分析，生成审计疑点，确定审计核查重点，增强审计针对性，提高工作质量和效率。

二是建立联网审计模式。借助网络、通信技术对被审计单位的数据系统进行关联和访问，利用大数据的处理与分析手段，对被审计单位的数据进行集中分析、验证核查，实施对重点数据的动态监控，对涉及经济安全的重点领域和重点资金实行时时监测，切实实现审计关口前移，逐步减少现场审计的比例，充分提高审计效率。

（作者单位：审计署办公厅）

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