论中国海外利益

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论中国海外利益*



作者：苏长和

文章来源：《世界经济与政治》2009年第8期

【内容提要】 中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益。海外利益保护已经成为当代中国对外关系中的一个重要问题。中国海外利益需要通过与国际体系的互动完善国际制度建设以及加强国家(外交)能力建设等手段来实施保护。在海外利益保护过程中，中国在国际体系中的位置、社会主义政治制度独特性以及国内政治经济体系消化外部压力的方式，促使中国形成与近现代西方国家海外利益保护不同的模式。

【关键词】 海外利益;外交能力;国际制度建设;中国模式

现代中国之一切问题，均是在世界范围内展开的。中国内部事件中的国际因素以及世界政治中的中国因素，已经内外联属、彼此交织，它既说明世界政治与经济对中国变迁产生显著的影响，也说明中国因素为世界政治与经济发展所不可忽略。中国海外利益就是改革开放30多年来中国与国际体系互动以及中国“走出去”战略过程中出现的一个新现象。改革开放30多年来，中国与国际体系的互动日益密切，中国与外部世界的关系发生了史无前例的变化，中国政府、企业、民间组织和公民的国际活动空间得到前所未有的拓展，延伸到海外的中国国家利益急剧扩大。这是改革开放以来——甚至可以说自近代以来——中国政治和外交中遇见的一个全新问题。中国急剧扩大的海外利益及其保护成为中国特色外交理论与实践中的新课题，本文试图对中国海外利益的概念、保护及其对中国外交理论的影响做一阐述。

一、中国海外利益概念

中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益。[1]这个概念包括三部分内容，下面逐一解释。

(一)行为主体的全球性联系

改革开放30多年来，中国政府、企业、社会组织和公民的国际活动空间得到了极大的拓展。如果从一般意义而非国际法意义上理解，这些行为者都是中国对外活动中的重要主体，在封闭的体系中，它们没有机会也不可能与外部世界产生社会和经济联系，但是在开放的体系中，情况就不一样了。这些主体的全球性联系表现在以下四个方面:

第一，政府。改革开放以来，越来越多的中国政府行政机构为了顺应国际合作，下设了与国际组织对口的职能机构，为了解决全球公共问题，增设了便于各国跨部门合作的国际协调机构。1978年以来，随着中国恢复、参加各种专门性国际组织，国务院下属部委为了更好地与这些国际组织开展合作，逐步设立了与这类国际组织对口的职能部门，这些部门一般被称为国际合作司。各个部委与在当今全球治理中发挥重要作用的专门国际组织互相对应、联系，


例如，商务部与世界贸易组织、财政部与世界银行、卫生部与世界卫生组织、公安部与国际刑警组织等建立了密切的业务关系。由于议题的跨部门特性，部委下属的国际合作司还需要面对国内部门的协调以及国内部门与国际组织的协调问题。例如，国际司法协助就需要与国内的司法部、公安部及与此议题相关的部门展开配合和协调，卫生与食品安全则与卫生部、国家质量监督检验检疫总局(简称国家质检总局) 、环境保护部直接相关。此外，为了适应新兴的全球性公共问题，政府还需要增设新的部门以便于国际合作，例如，新近设立的环境保护部就反映了生态文明建设在国内政治和全球政治议程中的重要性。

中国政府下属部门为了适应国际合作，在国际合作中除了与对口的国际组织进行交流之外，与他国政府相应部门进行协调、合作的行为也在日益增加，这种现象被称为跨政府联系。[2] 有的时候，跨政府联系是为了执行中央政府的政策意志，例如，中国与东盟国家签署《中国- 东盟自由贸易区协定》以后，为了实现贸易自由化的目标，中国政府相关部门需要与东盟国家各个相关政府部门开展定期的联系。不过，有的时候，跨政府联系可能会偏离中央政府政策意志，有些下属部门为了实现部门利益，通过全球化提供的渠道，与他国相关部门形成跨政府联盟，以胁迫各自中央政府实行有利于实现其部门利益的政策，此种现象虽不普遍，但应该引起重视。中国政府机构的全球和跨国协调是改革开放以来的新现象，它反映了中国参与国际体系以后，国际合作在行政部门(不局限于行政部门，广义上还包括立法与司法部门)职能范畴中的扩大以及地位的上升。于外交而言，这种变化告诉我们，对外关系现在绝非只是传统的外交部的工作所能涵盖的，实际上，随着中国与世界关系的深入变化，立法和行政部门都广泛地、不同程度地卷入到对外关系进程中，成为国家大外交大外事的组成部分。

第二，地方。地方特别是沿海省份的国际化以及与改革开放同步的快速城市化进程(包括大城市带) ，使这些地区成为中国全球联系的前沿地带。中国地方的国际化产生这样几个效应:第一，通过全球联系产生的税费收入成为越来越多的地方政府财政收入的重要来源，从而激励地方扩大内外投资和贸易。第二，地方国际化将地方推到中国对外关系的前台，地方政府国际行为(招商、投资、友好城市交流、地方企业“走出去”等行为)的增加是对中央政府外交行为的重要补充。第三，随着地方国际化从沿海向内地和沿边的推进，中国沿边省份、自治区逐步融入到次区域一体化的进程中，它们与邻国之间的次区域经济合作(例如，泛天山贸易区、图们江经济开发区、西南地区省份参与的大湄公河计划等)成为世界地缘经济中的一种重要合作形态，也是中国通过经济途径消弭中国与邻国政治纷争的重要手段之一。[3]地方的全球联系是全球化时代政治学研究中出现的一个新问题，需要我们注意的是，地方作为利益主体之一，在对外交往中也会产生地方的海外利益问题，这一点对于经济发达省份来说尤为如此。

第三，企业。贸易和投资是促进中国全球联系的黏合剂，这其中，企业无疑是最重要、最关键也是能量最大的主体。外国跨国公司在中国的投资和贸易以及国有企业和民营企业海外投资贸易，使中国与外部世界以国际合约形式表现出来的利益紧密联系。截至2007年底，中国近7 000家境内投资主体在全球173个国家(地区)设立的境外直接投资企业超过1万家;对外直接投资累计净额(简称存量)为1 17911亿美元，其中非金融类为1 011. 9亿美元，占存量总额的85. 8% ，金融类为167. 2亿美元，占14. 2%。从2007年对外直接投资主体的数量分布来看，国有企业占整个境内投资主体的绝对比重，私营企业占对外投资的主体数量的11%;在非金融类对外直接投资主体中， 中央企业及单位仅占1013% ，各省、市、自治区的投资主体占了89. 7%。[4]


第四，社会组织和公民。改革开放30多年来，经济改革扩大了企业和个人进入市场的权利，而市场经济的发展慢慢带来社会阶层结构和利益主体的多元变化， 培育了一个受惠于改革开放的新阶层——中产阶层。根据2002年的一项研究，中国中产阶层人数达到8 000万人以上，主要由私营企业主、党政干部和知识分子、高技术工作者、外企白领、企业管理者等组成。[5] 此外，如王绍光在《中国的社团革命》一文中所揭示的，到2003 年底，不包括不少于10万家的虚拟网络电子系统公告牌(BBS)社团，中国的民间注册社团为142 000家， 2001年中国有近24%的人参与了社团。[6] 更为重要的是，越来越多的中国民间社团(尤其是环保、公共卫生、科学组织等)开始走出国门，成为全球社团网络中的一员。日益壮大的中产阶层，其消费、旅游、观念以及其国际主义价值取向，促进了中国与外部世界公民间的沟通与理解，而随着社会多元化的发展，民间组织的国际交流也构成了中国全球联系的重要纽带之一。

最后值得一提的是，中国参加了越来越多的国际制度，并且在很多情况下是以国内立法形式确保了对国际制度的承诺和遵守，通过国际制度(传授与学习) ，中国与外部世界的联系日益制度化。中国与世界日益相互依赖的关系正在通过国际制度表现出来:首先，通过国内立法活动，国际规范和规则在中国国内得到内化，借助国际制度以促进国内变革的效应显著。其次，随着中国全球联系范围的扩大，中国海外利益更多地通过国际合约形式体现出来，并通过国际合约得以保护。最后，中国制定规则能力的提高以及在国际组织中影响权重的上升，使中国有机会将自己对世界的理解贯彻到修订国际规则的实践中。

(二)在中国主权管辖范围以外存在的海外利益

国家利益既存在于一国主权管辖范围之内，也存在于一国主权管辖范围之外。在全球经济相互依赖状态下，无论国家大小，都拥有存在于主权管辖范围以外的国家利益，但是，对具有地区和全球影响力的大国来说，海外利益格外突出，也极其重要。存在于主权管辖范围以外的国家利益包括两部分:第一，存在于其他主权国家管辖范围内的利益，例如，金融和非金融类投资、企业股份、外交官及本国公民因旅游、商务等需求而在当地产生的人权(人身和财产安全)保护问题等。第二，国家在公海、外太空、极地等场所从事合法的科学探索或者经济活动所存在的利益。例如，悬挂本国国旗的商船在公海航行，其利益可能会受到海盗袭击的威胁;再比如，一国在公海进行科学考察，但是该活动受到敌对国家或者其他行为主体侵扰、破坏，这类利益并不存在于任何国家主权管辖范围之内，但是它也属于国家海外利益的一部分。一般来说，前种形态存在的利益受到当地国法律的承认和保护，后种形态存在的利益受到国际法越来越多的保护。

存在于他国主权管辖范围内以及国际公共活动空间的中国海外利益，会受到以下几个因素的威胁，依据威胁程度的轻重，可依次分为七类:第一，国际体系出现体系性战争。第二，中国海外利益所在国卷入战争状态，直接威胁到中国合法利益存在。第三，一国出现国家失败，纲纪崩溃，陷入无政府混乱状态。这类现象在当代国际政治中并不少见，我们已经、正在以及将要目睹一些地区出现的国家失败现象，严重威胁到中国在此境内存在的利益。第四，国家政权出现更迭，政府立场出现一百八十度转弯，例如，对外国资产的征管和没收行为，威胁到业已存在的中国海外利益的连续和维持。第五，由于西方国家党派政治轮替，间歇性地出现不利于中国海外利益的法律、政策和行为。第六，以社会行为(如种族主义、反华主义等)表现出来的针对中国海外利益的有组织犯罪和暴力侵害。第七，国际公共活动空间或者国家间司法合作模糊地带广泛存在的国际有组织犯罪活动，对中国海外利益的威胁。




值得注意的是，上述海外利益威胁程度是以“直接侵害”为判断标准的，很多时候，可持续的海外利益受到隐性的不平等的贸易保护主义伤害，虽不直接和明显，却也不容小视。在开放的国际体系中，国家之间非关税壁垒的程度会影响到贸易利益的对等实现程度，进而产生海外利益的可持续性;在趋向封闭的国际体系中(如经济危机或战争) ，日趋严重的贸易保护主义会直接影响海外利益的可持续发展。这点应该值得关注。

(三)主要以国际合约形式表现出来的海外利益[7]

海外利益主要是通过国际合约形式表现出来的国家在海外的利益。之所以强调海外利益的国际合约属性，目的在于突出海外利益的合法性和正当性，便于国家通过多边国际合作对海外利益进行管理。如前所述，海外利益存在的前提是合乎所在国法律或者国际法，为便于国际合作的开展，各国间相互纠缠、相互依赖的这类利益，需要得到东道国的法律或者国际法的保护。历史上，强权国家通过威胁、战争等手段改变他国意志，胁迫弱国签订不平等条约，以扩大其在弱小国家的利益存在。这类利益存在尽管也以合约形式表现出来，但是它违背了自愿、平等、谈判、同意的合约精神，因此，它们不属于正当的海外利益。此外，合约是与合法的具有行为能力的缔约主体订立的，也是有效合约和正当合约的前提。

以国际合约形式表现出来的中国海外利益极为广泛，粗做梳理，它们主要包括六个方面: [8]第一，存在于境外的受到国际公约保护的中国外交官和驻外机构财产。第二，涉及海外中国人人身和财产安全方面的人权。第三，中国拥有的外国政府国债。第四，中国在海外拥有具备合约法律效力的巨大商品市场和原料基地。第五，对外投资迅速增长使中国在海外拥有的企业股份和合约项目显著增加，这些直接权益对于中国的海外资产增值和国内利税增长关系重大。第六，中国在公海、外太空、极地等开展的符合相关国际法的科学考察或者商业利用项目。[9]

二、走向全球性国家进程中的中国海外利益保护

中国海外利益的广泛出现、大量延伸和急剧增长是改革开放的一个必然结果，反映了中国与国际体系高水平的互动。日益增加的海外利益是中国维持与国际体系合作关系的重要利益纽带，也是中国坚定不移地推行改革开放战略、通过与国际体系紧密互动方式实现社会主义现代化建设道路的重要环节。海外利益的增加促进了国家管理职能范围的扩大，增加了中国能动于国际体系和向全球性国家转变[10]的机会。

海外利益有核心海外利益、重要海外利益和边缘海外利益之分， [11]作为国家利益在全球化时代的新形式，海外利益的实现和维护方式及程度既涉及中国与国际体系的关系，也涉及国内体系稳定和公民福利改进。从最近十几年中国的内政外交实践看，海外利益维护和保护已经成为中国与国际社会打交道中的一项重大议题。

(一)在与国际体系互动中提高海外利益保护能力

首先，在与国际体系互动中提高海外利益保护能力，需要认识到海外利益的属性。在全球化时代，各国海外利益存在共享性、互补性和共存性。海外利益产生于交换，而不是单向的占有。一个国家，如果不能保护好别国在其境内的合法海外利益，那么它也很难要求其海外利


益受到相关国国内法律的保护。以知识产权为例，由于执法不力以及地方保护主义，外国企业在华知识产权保护一直成为中国外交谈判中的头疼问题。姑且不论知识产权争论背后的政治动机，就知识产权在创新型国家中的显要地位而言，只有保护知识产权，才能保证创新的动力和活力，而保护外国企业在中国的知识产权海外利益，其实也是保护中国企业将来在海外的知识产权利益。因为，现在中国在全球专利申请量上正在直逼美国和日本，而且在东南亚国家已经出现越来越多侵犯中国知识产权的事例，相信在不久的将来，知识产权也会成为中国海外利益的重要部分。所以，对于这类具有分享性、互补性、共存性的海外利益，中国需要有开放大国的胸襟，强化国内保障和国际合作意识，培育和扩大与其他国家共享性的利益，不能为短期利益所左右。中国在过去的30年中成为全球商业投资的首选地之一，主要原因在于中国政府和法律提供了可信的预期，并在现实中较好地保护了外国法人在中国的合法海外利益。

其次，在国际互动中提高海外利益保护能力，还必须学会与国际制度打交道，积极参与国际制度建制、转制、改制进程。海外利益的合约属性是通过国际制度表现出来的，换句话说，制度在很大程度上界定了各国海外利益的范围、实现手段和保护程序。现今大部分国际制度是由西方国家在过去几百年外交实践中形成的，这些制度一方面对维持世界秩序有一定的意义，但是，就制度安排、问题的选择性解决、利益分配方向、议程设置方式、代表性范围、监管和执行能力等方面看，它们与世界大部分国家所希望的目标还存在相当的距离;而且，不合理的国际制度会成为中国海外利益维护的结构性障碍，甚至损害到中国海外利益。因此，加强国际制度建设，对海外利益维护至关重要。第一，需要在还没有完成建制的新兴问题领域(如环境保护) 、高水平合作日益凸显的领域(如地区及次地区经济合作)或者制度形成具有较强预期的领域(如货币互换协定和人民币国际化) ，主动介入到制度建设进程中。第二，通过财政外交和国际公务员能力培训，提高中国在已参与国际制度中的影响权重，加强议程设置、程序运用和集体行动动员能力。第三，抓住当前国际制度调整的机遇，利用国际组织、国际规则修订(如新近金融秩序改革)的机会，参与国际立法立规，推动不合理国际制度的转制和改制工作。第四，注重供应与国家财政能力相符合的地区和全球公共产品，包括增加对国际组织的财政贡献、官方对外援助、维持和平以处理其他全球公共问题等。财政外交是中国国际责任的一部分，中国作为一个拥有全球关切的大国，其财政除了用于提供国内公共产品以外，还有必要投入到地区和国际公共产品供给上。

(二)与海外利益保护有关的国内措施

国家能力是指“将自身意志转化为现实的能力，即国家实际实现的干预程度与国家希望达到的干预范围”。[12] 全球性国家的国家能力，除了合法性、社会控制和有效经济干预能力以外，还应该包括外交能力，也即动员国内外资源，为国家生存和发展创造更好的国际环境的能力。[13] 1994年实行分税制以后，中央政府的财政汲取能力大幅度上升，改变了改革开放后一度出现的“弱中央- 强地方”财政模式， [14]尽管有人担忧现在中央财政收入过高、地方财政收入相对降低，但是，从国家建设的长远战略角度看，现在中央政府能力相对地方政府能力不是太强，而是应该更强。地方保护主义、部门分割、税费改革不彻底、法院在财政上和银行在人事上对地方政府的依赖，使国家宏观调控效果大打折扣，不利于中央政府强有力地执行干预政策。此为国家国内社会经济控制能力，在此不做赘述。从与海外利益保护相关的国家外交能力来说，以下四个问题值得注意:

第一，中国是社会主义国家，国家经济体制特征是公有制为主体、多种所有制互相补充和促


进。坚持公有制主体地位以及国家对特大型企业的所有权控制，不仅对国内宏观调控，而且对国家大外交的统筹和协调，也极为必要。大型国有企业是中国海外投资的主体，是国家经济外交的支柱。近期中国海外投资碰到一些挫折，一种观点认为，如果民营企业而非国有企业实施海外收购，阻碍就会更小。此言非也。问题不在于收购企业的所有制结构上，而在于一些国家仍持有深深的冷战思维。社会主义公有制以及政治制度的优点在于国家能够控制大型企业的经营活动，使其海外经营服从于国家和平发展的大战略;而在资本主义国家，大型企业及其利益集团能够左右国家政治生活，它们一旦与政治权力和军事力量结盟，经常为了公司海外利益而大打出手的事例不胜枚举。当然，我们也需要警惕少数大型垄断企业在海外为扩大其自身私利而损害国家长远利益布局的行为;至于大型垄断企业以自己利益绑架国家利益的行为，则更应警惕。作为社会主义国家，海外利益是中国国家利益的一部分，外交能力为国家利益大局服务，绝不能为少数大型垄断企业的私利而打乱国家发展的整体大局。

第二，逐步扩大与国力和国际责任相称的、与经济增长相适应的、与海外利益保护所需要的军事能力。在既竞争又合作的国际体系中，强有力的军事力量是维护社会主义中国“国家主权、安全、领土完整和发展利益”[15]的基础。海外利益也是国家发展进程中出现的新型利益，可以预见，海外利益扩大会慢慢带来中国的国防转型。当然，中国奉行防御性国防政策，海外利益保护需要更多地在多边安全合作框架下展开，例如，联合国集体安全机制、上海合作组织、东盟地区论坛等机制。[16] 值得注意的是，海外利益与越来越多的非传统安全议题相互交叉在一起，使这类议题处于模糊地带，很难以强制手段解决，因此，总的来说，中国海外利益保护应该强调通过外交、经济、社会沟通等非军事的手段。

第三，海外利益管理需要国内跨部门协调和沟通。鉴于现代社会中交叉性议题越来越多，大国政府机构改革的一个趋势是加强跨部门协调和沟通。如前所述，一方面，中央政府职能部门以及地方政府，已经越来越多地卷入到与外部世界的关系中;另一方面，随着全球公共问题的增加，国家海外利益涉及的部门、产业、公民群体不断扩大，外交机构处理的事务远远超过传统外交定义，外交部门现在遇见大问题显得太小，遇见小问题显得太大。在国家大外事、大外交理念下，外交部门职权和范围亟待扩大、加强，国家需要将其他政府机构涉外部门与外交部进行调整、合并、统一，提高外交能力的机构基础，适应海外利益管理以及走向全球性国家的内在需要。

第四，除了上述三个与外交能力有关的措施以外，加强和完善与海外利益保护有关的国内立法也非常必要。随着海外利益和境内利益的交错，国际法的域内规范效应越来越明显，例如，为了保护外国法人在中国的海外利益，中国一些国内法就做过重大调整和改变。但是中国国内法同样对可能危及海外利益和境内利益的域外主体和行为进行规范。例如，中国《反垄断法》第二条规定:“中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的适用本法。”尽管此法域外适用的法律效力不能通过中国司法和执法机构去境外强制执行，但是，它为政府间合作处理海外利益纠纷提供了谈判的筹码，也提醒国内其他涉及海外利益事项的立法时，多一点全球性的眼光。更为重要的是，我们要用长远眼光看待国内立法的国际效应问题。随着中国在国际制度中建制能力的增强，过去国内立法部分受动于国际法的一边倒的现象，会被国内立法逐渐能动于国际法的情况所改变，因此，中国的立法精神影响国际制度设计，绝非没有可能。

三、海外利益保护的一些理论和中国模式问题


急剧延伸的中国海外利益是中国国内政治和对外关系遇见的前所未有的课题，中国外交需要保护中国通过全球联系产生的那些在主权管辖范围之外的海外利益，包括中国公民、法人在海外的人身和财产安全以及保护中国对外投资合约的执行。其必将对中国外交理论和实践产生深刻的影响。以下就一些海外利益、中国外交理论与海外利益保护的中国模式等问题，请教于方家。

(一)海外利益与国家主权

参与国际体系使中国的国家行动自由获得扩大，海外利益的增加，为中国能动于国际体系创造了巨大机会。在海外利益扩大、维护过程中，国家主权的外延获得了新的延伸。海外利益的主权属性有其特殊性:第一，海外利益属于国家利益的一部分，国家拥有处置、管理海外利益的主权，但是拥有这种主权并不意味着国家具有绝对行动自由，它需要在国际法适用的限制范围内进行，否则，各国以自己的判断不受限制地各行其是，国际秩序就会混乱。第二，在全球化时代，各国海外利益大多存在共存性、共享性，实际上，国际交换和国际合作是建立在海外利益这个属性的基础上的。例如，在中国的计划经济时代，国家经济主权意味着国家对市场和经济活动的全面控制，经济特区中存在的外国企业的“海外利益”，被一些人认为是“出卖国家主权”。正如有的学者所指出的，这是一种僵化教条的主权观， [17]按照这种观点，我们无法理解拓展到其他国家的中国海外利益，也无法在“走出去”过程中更多地实现中国的海外利益。第三，各国海外利益的维护促使国家主权多了合作、共容的成分，少了排他和竞争的成分。例如，在维护海外利益的多边安全合作中，各国行动自由的主权就是被部分地分享的，通过集体机构共同行使主权。

在全球相互依赖状态下，各国境外利益很大部分是重叠共存的，这部分利益很难通过单方的国内集体决策来实施管理，更多的时候是置于多边集体决策机构下管理的。在这种情况下，各国就需要在同意的前提下，将相关行政主权部分转移到更高的多边集体行动组织中。为了应付国际上侵害各国海外利益现象的增加，跨政府沟通和全球行政管理的重要性日益上升，各国在多边集体行动组织中部分分享行政主权，以促进国际合作，已是越来越强的一种趋势，这不是主权的被侵蚀，而是国家主权活动范围的延伸和扩大。因此海外利益的出现为中国国家主权活动范围的扩大创造了更多的机会，中国应以开放、积极的主权观介入海外利益实现和保护的过程中。

(二)海外利益与不干涉原则

由于海外利益存在于境外，在他国主权管辖的地理范围内，在其受到现实威胁时予以保护，弄得不好会落得“干涉主义”的名声。外交史中许多纠纷都是由于海外利益保护方式不妥而引起的。一些强权国家在海外利益保护中更倾向并热衷于使用武力，或者改造他国社会制度，进而干涉内政。

中国在对外关系中历来坚持“不干涉原则”，这个不干涉原则建立在承认各国有权自主选择政治制度和生活方式的基础上，因此，中国坚决反对以人权、政治制度、价值观念为由，对他国内部事务进行干涉。然而，鉴于海外利益的共容性和共存性，一国有义务保护他国在其境内的合法海外利益，反之亦然，这是全球化对国家主权的限制，是国家的国际责任的重要内涵。因此，一国就不能利用国内公共政策(如财政政策或者货币政策)损害他国在其境内的资产安全(如债券) ，当这种情况出现时，权利所有国有权敦促其海外利益所在国停止这种


侵害行为。[18] 这种积极介入的行为不是“干涉”内政，而是对权利所有国的合法保护。此外，当海外利益所在国出现对本国公民人身、财产等人权的大规模伤害现象时，当企业法人合法利益面临被没收、征管等严重侵害现象时，当在国际公共活动空间(公海、极地、外太空等)的合法权益受到国家或非国家行为体的破坏时，像这类可能涉及国家核心海外利益的危害行为，国家必须保留单边或者集体“干预”或“介入”的权利。[19]

全球化时代，各国国内公共政策多少都会产生域外正效应或负效应，国际制度在这方面恰恰监管严重不足。既有的分配性国际制度与一些西方国家内部存在较强的利益输送机制，其国内公共政策的域外负效应损害到弱势国家利益，使得全球化产生的收益不能公平地被各国所分享。中国需要与国际社会一起，积极倡导介入到这类监管规则的建设中，在严重缺失的全球化规则制定中发挥建设性作用。

(三)海外利益保护的中国模式问题

各国在不同时间、不同空间上对海外利益的实现和保护并非采取同一手段。近现代西方国家通过建立殖民地、以军事暴力手段实现海外利益的传统殖民主义以及通过严重不合理国际经济制度来扩张海外利益的新殖民主义方式都给国际社会带来非常恶劣的后果。

中国海外利益的实现和延伸能够走出一条与新旧殖民主义模式完全不同的道路，之所以这么说，至少有以下三个理由:

第一，中国作为发展中国家，在全球经济体系中不处于中心地带，也不控制由发达国家主导的分配性国际制度，因此，体系和制度因素使中国不具备海外剥削的可能。相反，全球生产结构和旧国际制度的刚性，反而经常不利于中国和其他发展中国家实现其海外利益。[20] 即便在有能力推动转型的国际制度领域，中国也一直主张公正、合理的原则;在中国与其他国家合作组建的新型国际制度中，公平、互利、共赢是首要的原则。

第二，中国社会主义政治制度的特质，例如，公有制而非财团政治、人民代表大会制度而非利益集团金钱民主制、合作型政党政治而非竞争型政党政治、合作型的政府- 非政府组织关系而非制约型政府- 非政府组织关系、军队与财团政治的分离(实际上也不存在财团政治)等，保证中国不会采用近代西方对外扩张的资本- 政治权力结合模式， [21]而此结合是近代以来国际战争和殖民扩张的最主要动力，给近现代世界带来沉重灾难。

第三，在外部出现危机情况下，中国的政治经济体系倾向于以内部消化压力的方式处理问题。中国的现代化是在参与国际体系的进程中进行的，它与近代西方国家现代化的一个重要不同点在于用和平的方式与国际体系互动，主要通过国内体系消化巨大压力(例如，粮食问题解决、城市化、市场内需、社会问题解决) ，而非像早期西方国家通过对外军事扩张、殖民剥削和危机转嫁方式消化国内压力。这种现代化模式降低了国家通过盲目扩大海外利益来追求国内福利改进的必要性以及海外利益推进受阻时一味通过强制力量扩张的可能性。

从这三点看，中国海外利益的实现和维护与近代西方国家的道路是根本不同的。[22] 当然，这一模式仍然在探索和实践中，需要社会科学研究者从多方面给予学理概括。

四、结论




本文阐述了中国海外利益概念与海外利益保护途径，并初步探讨了海外利益保护的中国模式问题以及国际制度建设和国家能力建设在中国海外利益维护中的意义。广泛的海外利益存在是维持中国与国际体系合作关系的基础，推动着中国外交的全球化进程。中国的海外利益维护丰富了主权概念和国际责任观。国际体系、国内体系以及社会主义政治制度等因素，促使中国选择一种大国和平发展的海外利益维护模式。

海外利益是中国政治与外交生活中出现的一个全新问题，通过对中国海外利益维护行为的进一步研究，能为我们思考中国与国际社会的关系、中国国内政治与对外关系、中国发展模式以及中国如何组织世界秩序等，提供了较好的理论素材。

注释：

*本论文写作得到上海外国语大学校级重大科研项目“当代中国海外利益的实现和保护”(项目编号: kx161019 )的资助,特此致谢。作者特别感谢《世界经济与政治》杂志匿名审稿人对本文初稿提出的极富建设性的修改意见。

[1]这个概念借鉴了陈伟恕有关中国海外利益的看法,他认为中国海外利益是指:“在有效的中国主权管辖范围以外地域存在的中国利益,狭义概念是指中国机构和公民在海外的生命、财产和活动的安全,广义的概念包括在境外所有与中国政府、法人和公民发生利益关系的有效协议和合约,在境外所有中国官方和民间所应公平获得的尊严、名誉和形象。”参见陈伟恕:《中国海外利益研究的总体视野》,载《国际观察》, 2009年第2期,第8页。有关中国国家利益的概念分析,参见阎学通:《中国国家利益分析》,天津:天津人民出版社, 1997版。

[2]有关世界政治中跨政府合作和跨政府联盟的论述,可参见[美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈:《跨政府关系与国际组织》,载[美]西里尔·E. 布莱克编,杨豫、陈祖洲译:《比较现代化》,上海:上海译文出版社, 1996年版,第596～625页。

[3]有关中国地方国际化的研究,参见苏长和:《中国地方的国际化》,载王逸舟主编:《中国对外关系转型30年》,北京:社会科学文献出版社, 2008 年版,第240 ～265 页。有关地方国际行为的研究,可参见陈志敏:《次国家政府与对外事务》,北京:长征出版社,2001年版。

[4]数据来源于《2007年度中国对外直接投资统计公报》,见中国政府门户网站, http: / /www. gov. cn /gzdt/2008 - 09 /18 / content_1098419. htm。

[5]陆学艺:《当代中国社会阶层研究报告》,北京:社会科学文献出版社, 2002年版,第254～256页。

[6]王绍光:《安邦之道》,北京:三联书店, 2007年版,第437 ～462页。

[7]感谢《世界经济与政治》匿名审稿人对“国际合约”提出的意见,使笔者可以更周全地考虑这个问题:第一,“国际合约”在这里包括条约、协定、合同,泛指当事双方就某个事项形成的权利和义务集合。第二,本文强调海外利益的国际合约的属性,但不认为海外利益全部以国际合约形式表现出来。不过,从海外利益界定的法律维度来说,它指向于通过合约、法律等


途径来进行规范,当然,在任何社会(包括国际社会)的利益秩序界定过程中,社会规范同法律一样,也发挥重要的作用。

[8]此梳理参考了陈伟恕的划分,笔者做了进一步的整理和综合,参见陈伟恕:《中国海外利益研究的总体视野》,第9页。

[9]这个领域争议很大,也存在一些不以国家合约表现出来的利益及权利,例如,国家出于维护主权及安全考虑,在这个领域有进行必要的、敏感的非民用活动的权利和利益。感谢匿名审稿人对这个问题的提醒。

[10]全球性国家是指世界政治经济中极个别国家,它们拥有广泛的全球联系和海外利益,其国家规模和活动范围远超出物理边界限制,为国际体系提供公共产品(国际) ,国内独特治理经验和价值体系能够产生世界性影响的国家。

[11]参见张曙光:《试论国家海外利益风险的外交管理》,载《世界经济与政治》, 2009年第8期,第6～12页。

[12]参见王绍光:《安邦之道:国家转型的目标和途径》,北京:三联书店, 2007年版,第5页。

[13]参见苏长和:《中国外交能力分析》,载《外交评论》, 2008年第4期,第7～13页。

[14]1978年和1993年,中央财政收入和地方财政收入在国家财政收入中的比例各占15%、85%和21%、79%, 1994 年实行分税制后,这个比例在1994 年和2006 年分别为60%、40%和52%、48%。此数据根据《中国统计摘要》整理得出,参见国家统计局编:《中国统计摘要(2007年) 》,北京:中国统计出版社, 2007年版,第68页。

[15]“发展利益”提法见《中国国防白皮书·2008 年》“国防政策”部分,材料来源于中华人民共和国国务院新闻办公室网站, http: / /www. scio. gov. cn / zfbp s/gfbp s/2009 /200905 / t308239. htm。

[16]参见《中国国防白皮书·2008年》“国际安全合作”部分,材料来源于中华人民共和国国务院新闻办公室网站, http: / /www. scio.gov. cn / zfbp s/gfbp s/2009 /200905 / t308239. htm。

[17]引自肖佳灵:《国家主权论》,北京:时事出版社, 2003年版,第236页。

[18]例如,温家宝总理在2009 年3 月13 日接受外国媒体采访时,就表达了中国对美投资安全性的担忧。这是以较为温和的方式提醒美国必须注意保护中国在美国投资的海外利益安全。参见《白宫回应温总理担忧:投资美国最安全》, http: / /www. chinadaily. com.cn /hqgj/2009 - 03 /14 / content_7579426. htm。

[19]有学者提出“新不干涉主义”或者“积极介入主义”,参见王逸舟:《中国外交新高地》,北京:中国社会科学出版社, 2008年版,第73页。


[20]中国是全球化的获益者之一,但不是全球化的最大获益者,片面强调中国是全球化最大的获益者的观点是不确切的,全球化最大的获益者是个别西方国家和西方垄断金融/产业财团。而且,中国承受了全球化进程中的巨大成本,包括环境污染、低标准劳工条件、国民福利转移等。因此,参与国际体系的确有助于中国消化国内压力,但是,从中国发展的经验看,国内发展压力主要是通过内部制度创新消化的。

[21]强制力量和资本的结合,是理解近代西方国家形成的重要逻辑,限于篇幅,这里不做详细阐述,可参见[美]查尔斯·蒂利著,魏洪钟译:《强制、资本和欧洲国家》,上海:上海人民出版社, 2007年版。关于此结合的战争逻辑,参考[苏联]列宁著,中共中央马恩列斯著作编译局译:《帝国主义是资本主义的最高阶段》,北京:人民出版社, 2001年版。

[22]关于不同类型国家在海外利益保护上行为差异的初步分析,参见汪段泳:《海外利益实现与保护的国家差异》,载《国际观察》2009年第2期,第31～33页。

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