我国公共组织的结构与设计

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我国公共组织的结构与设计



摘 要:本文主要讲述了公共组织结构设计的合理性影响着公共组织管理，公共组织结构、

公共组织设计的定义。还提到了当代社会环境及公共组织发展战略的变化对我国的传统的公共组织管理模式的影响内容，以及设计我国行政组织体制的改革方向。

关键词:公共组织结构、公共组织设计、发展战略、市场经济、结构模式、合理性



正 文:

众所都知：公共组织管理依赖于组织结构的合理性。组织结构是否合理，对于组织运转的效率影响极大。

各国在公共管理的活动中存在的官僚主义现象，如机构臃肿、冗员充斥、职责不清、互相推诿扯皮，办事效率低下，无不与公共组织结构条件有关。我想这些问题很大程度上是由于公共组织结构失调造成的。

公共组织结构是公共组织内部各部分的排列组合方式以及各要素之间相互关系的模式。 公共组织的结构反映了社会环境对组织的需求和制约。在公共组织发展史上的很长一段时间里，公共组织结构的演变都是在社会需要的压力下被动地出现新的部门和结构，被动地生长出新的职能和有着新的结构形式。正是由于公共组织特别是政府管理社会事务的增加，才造成了政府行政组织结构的复杂化。因而，有效的公共组织必须要有有效的公共组织设计。

公共组织设计就是把组织的任务、责任、权力和利益进行有效组合和协调的活动。 公共组织机构的设置、规模的控制、职能的变换以及组织结构形式的安排等等，都可以看作为组织设计的结果。这是因为，现代公共组织在谋求社会发展的努力中，总是积极地响应社会需求，而且往往是在社会需求尚未明确化的条件下就自觉地发现那些或将要由其承担的职能，并通过组织建设去承担起这些职能，进而实现推动整个社会发展的目标。因此，公共组织的设计就成为公共组织结构理论中的一个重要内容，并越来越引起各国政府的重视，纷纷设立专门的机构来从事公共组织上的设计工作，比如，中国的人事部门和各级政府中的编制部门，就是专门从事行政组织设计工作的部门。许多国家还通过专门的行政组织法律把行政组织设计活动以及行政组织设计的结果固定下来。科学合理的组织结构设计是公共组织高效有序运作的基础，同时也是组织结构调整和变革的前提，因此，组织设计在公共组织与时俱进的发展中具有十分重要的意义和作用。

我国的传统组织结构设计好的主导管理模式就是官僚制组织模式。 随着时代的发展，各国公共组织发展战略及其所处环境均发生了很大变化，市场经济的进一步发展、知识经济的崛起、网络化、数字化的工作及生活方式的日益普及等，改变了以机器大工业为基础的政治、经济和社会运行模式，使传统组织结构模式与生俱来的局限以及其与时代发展的不适应性日趋暴露。

我们中国属于世界现代化进程中的后发达国家，同时又是以农业经济为主的相对封闭和落后的国家，因此，中国现在是由农业经济占主导地位向工业化方向发展，同时，信息技术的发展与世界经济的一体化，中国既要在工业经济和知识经济时代背景下回应世界发达国家经济和社会发展的挑战，同时又要正视中国的现实，以发展和解放生产力，改变落后面貌为主要方向。因此，中国组织管理模式的创新就具有非常明显的复杂性。


当代社会环境及公共组织发展战略的变化对传统公共组织的组织结构模式产生了强大的冲击：

1．信息社会个性化发展的要求对传统组织结构模式的冲击。

以信息为基础的文明时代，崇尚个性发展，追求灵活，而传统组织结构模式对理性和效率的极端推崇，阻碍了个性化社会的发展。传统组织结构模式在按部就班的大工业生产条件下能够使各种控制型管理井井有条，富有效率，其中以建立在马克斯·韦伯的组织社会学的基础上的科层制（又称官僚制）极为显著。但在一个信息瞬息万变，追求个性发展的社会，把理性和效率推崇到极端就不合适了。因为影响社会发展的因素是多方面的，理性和效率充其量只是影响因素之一，况且它只求局部效率忽视整体效率，最终将影响整个社会效率的提高。

2．当代市场经济发展的要求对传统组织结构模式的冲击。

随着当代市场经济的深入发展，市场竞争原则的内容不断丰富，竞争范围不断扩大，这是市场经济发展的必然趋势，它要求打破政府对公共服务部门的垄断而展开公平竞争，但传统组织结构模式极力推崇垄断和权力集中，严重阻碍竞争，不可能提高公共部门的服务效率。这与市场经济发展要求背道而驰。

3．传统组织结构模式对专业化分工极力推崇，导致公共部门功能异化。

机器大工业时代的细密的专业分工，产生了许多专业部门，这些专业部门相互分割，缺乏必然的内在联系，往往是分工明确，而合作协调不够。如果专业分工继续照此发展，则“隔行如隔山”的现象将会在公共部门内部得到普遍的体现，而要对如此多的专业部门开展管理，必须设立相应的管理机构，而如此多的专业管理机构的设立，必将导致公共部门的机构重叠交叉、臃肿庞大和官僚主义的盛行。

4．公共部门的责任保障机制和激励机制在传统组织结构模式的作用下将日趋弱化。

传统组织结构模式提倡专业分工，若走到极端，专业分工太细，将导致各公共部门封闭分割、各自为政，信息难以沟通。“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，团队协作精神丧失。此外，由于传统组织结构模式的封闭性、机械性，必将带来唯上性的产生，致使各管理人员对上不对下。这种体制造就出来的管理人员大多是循规蹈矩、唯上级命令是从，往往缺乏创新的勇气，更缺乏为为人民服务的动力。

“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

当前在中国应当是建立与社会化大生产相适应的官僚制。对中国公共组织结构的调整和选择并提出合理化建议，必须结合国情，在中国具体的社会经济环境下结合公共部门特定发展目标而进行。

我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。

所以我们必须从我国的社会发展阶段出发，来设计我国行政组织体制的改革方向。

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