《基本建设财务规则》的应用思考

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《基本建设财务规则》的应用思考

作者：叶高进

来源：《财会学习》 2017年第16期



文 / 叶高进

摘要：基本财务建设规则 ( 以下简称规则 ) 是对基本建设财务规定的深化及适应性调整，主要适用于行政事业单位、国有企业及国有控股企业的基本建设财务行为。对规则的应用思考，可以有效提升国家投资资金的使用效率，并能在一定程度上解决行政事业单位及国有企业的财务管理不规范问题，实现对基本建设活动的有效管控。本文首先对规则的内容及面临的主要任务进行了系统解读，接着对规则在实际应用中存在的问题进行了有效反思，最后针对性提出了发挥规则作用的优化措施及具体应用。

关键词：基本建设；财务管理；规则应用

2016 年 4 月 26 日， 财 政 部 发 布 了《基本建设财务规则》 ，规则于 2016 年 9月 1 日起开始实施。规则对行政事业单位、国有企业及国有控股企业的基本建设财务管理及行为进行了系统优化，进一步完善和解释了 2002 年的《基本建设财务管理规定》 。行政事业单位的资金一般由财政划拨，这就从根源上决定了对行政事业单位的基本建设资金进行有效的管理和监督。国有企业及国有控股企业的基本建设资金来源主要有两部分，一部分是企业内部的自有资金，另一部分则是财政部门的扶持资金。但国有企业及国有控股企业与民营企业相比，市场化能力不足，不能对基本建设资金按照市场化运作方式实施有效管控，也反映了对国有企业及国有控股企业的基建资金实施有效约束的必要性。原有的《基本建设财务管理规定》在一定程度上规范了相关主体的基本建设财务管理方式及资金运作行为，但随着财务管理问题的复杂多元和基建主体的发展诉求，进一步深化基本建设中财务管理改革，以适应基建主体的未来发展需求成为现实。

一、 基本建设财务规则的内容解读及主要任务

为有效规范行政事业单位、国有企业及国有控股企业的财务行为，提升基建单位主体的资金使用效率，有效保证基建使用资金的安全、完整，并有效弥补原来的基本建设财务管理制度的不足，制定了规则。规则主要包括建设资金筹集和使用管理、预算管理和建设成本管理等十

个项目，分别对基建单位资金使用的事前预算、事中监督和事后控制进行了系统化解释与限定。

规则的主要任务包括：对基建项目资金进行有效管控，防范风险；合理确定基建项目资金预算范围，并强化核算管理，严控成本；依照相关准则编制基建工程决算报告书及相应财务把表，以全面反映基建过程中的使用状况；对基建过程中的财务行为进行有效的管理及约束，实现对基建项目的全面管控；对基建项目整体的实施情况进行绩效评价，使基建项目的财务管理实现过程与结果的全面优化。

二、 基本建设财务规则在应用中存在的问题

( 一 ) 财务管理工作机制不完善，缺乏对相关责任主体的约束监督

规则实施后，行政事业单位、国有企业及国有控股企业的财务管理工作有了系统化的制度指导，但规则制定后缺乏落地性的政策，使得主体单位的基建项目规范化财务管理行为仍不能得到有效实施。实现基建项目规范化的财务管理行为，突出问题表现在基建单位内部的财务管理工作机制不完善，如一些单位在基建过程中，不按照实际的施工进度进行有效的资金调度，不能依据工程的质量进行及时的竣工结算等。此外，对基建项目的相关责任主体缺乏有效的监


督也是规则制定后显现出来的突出问题，当前行政事业单位或者国有及国有控股企业一般为“一把手”负责制，这对基建项目中的财务管理行为所属权进行了有效划定，但忽略了内部审计部门和外部财务资金监察机构的监督作用。

( 二 ) 基本建设单位的会计核算工作不完善，未能实现系统化的财务处理

规则制定以后，对基建单位的内部财务管理行为提出了更高的要求。然而，由于基建单位的会计核算方式及方法并不能有效满足规则的全面化管控的要求，因此在基建项目实际的建设过程中，也未能实现系统化的财务处理。当前，基建单位的会计核算工作不完善阻碍了财务管理工作的有效性，这突出表现在：资金使用的不规范，如将基建项目资金流转借给他人，或者转作他用；会计记录的不准确，如未将“资本公积—其他资本公积”的科目余额按照新修订的会计准则的要求过渡到“其他综合收益”科目。当然，基建单位财务处理的方式落后，不能有效实现在基本建设过程中的科学、合理化的财务资金管理，也在一定程度上影响了规则作用的发挥。

( 三 ) 财务管理人员的专业能力不足，不能与新的基本建设财务规则的要求有效衔接

规则从制度层面对行政事业单位、国有企业及国有控股企业的基建财务行为进行了系统化限定与约束，但由于相关基建单位的内部财务管理人员专业能力不足，不能对基建项目过程中的资金使用状况进行针对性管理，造成“制度先行而人员滞后”的情况。基建单位内部财务管理人员的专业能力不足主要体现在，一是财务管理人员缺乏相应的基建知识，处理基建项目的能力不足；二是基建单位由于其体制的特殊性，相当比例的财务管理人员由上级直接指派，这部分财务管理人员由于缺乏基建的专业能力，造成现有财务管理人员的能力不能在基建项目中得到有效发挥，使得其与规则的要求相脱节。

三、 有效发挥基本建设财务规则作用的优化措施及具体应用

( 一 ) 加强基本建设单位的财务管理制度建设，形成对责任主体的有效监管

为有效发挥规则的作用，必须首先加强基本建设单位的财务管理制度建设，实现规则的可实施性与可落地性。具体来说，为强化基建单位内部的财务管理，必须建立系统科学的财务管理体制，并结合基建单位自身的需要，合理管控基建过程中的财务管理行为，如要严格控制基本建设资金的使用，做到专款专用；对基建项目中的资金流进行真实性报告等。此外，还要加强对相关责任主体的有效监督，这主要体现在基建单位内部审计部门的监督和基建单位外部上级主管部门的监督，可以通过建立监督机构，设置监督人员和强化惩戒措施等方式，实现对基建单位财务管理的内、外部监督。

( 二 ) 进一步完善基本建设单位的会计核算流程，并实现财务处理的信息化

为加强基建单位的财务管理制度建设，有效实现规则的要求，必须进一步完善基本建设单位内部的会计核算流程。这主要体现在要严格按照会计法和会计规章制度的相关规定，设置会计账薄和反映会计信息，并对相关财务报表的真实性和完整性负责；要按照会计电算化和会计信息化的要求，对原始凭证、记账凭证及报表进行系统审核，以保证基建单位会计核算的有效性。另外，为满足规则财务管理系统化、科学化的要求，可以借助互联网+、数据库建设和云计算等手段，实现财务处理的信息化。

( 三 ) 有效组织基本建设单位内部财务管理人员对新规则的解读和学习，提升专业能力

为解决规则实施后产生的“制度先行，人员滞后”的问题，必须注重提升基建单位内部财务管理人员的专业能力，尤其是适应新规则的要求及按照新规则进行基建项目财务处理的能力。


为此，从事基建项目财务管理工作的会计人员，一方面要严格按照会计法和相关会计制度的要求，进行合法、合规的会计处理，另一方面也要深入学习规则在基建项目中的实际应用，将系统的条文转化为可执行的工具。如规则的第三章预算管理第十九条，强调财政部门要加强对基建项目资金的审核与执行管理，对项目财政资金未按要求使用的，应予以调减和收回。规则并未对调减及收回的金额进行量化，也未对违反基建项目资金使用规定的相关责任人做出限制性表述，基建单位内部财务管理人员必须根据本单位实际状况，对规则进行扩展化的解读，加强整体认知，提升专业能力。

四、 结束语

基本建设财务规则的制定与提出，使行政事业单位、国有企业及国有控股企业的基本建设财务资金管理行为更加规范，既提高了财政资金的使用效率，又有效保障了基建项目的投资收益。本文通过对规则提出后的应用及实施问题进行系统化分析，以期为规则在基建工作中的财务管理优化提供借鉴。

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