之二：台湾农会

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综合农协纵横谈之二：

台湾农会——“农业者之公会”及其顶层设计

杨团



摘要：以台湾农会百年变迁史说明台湾农会没有走单一合作社的道路，而是选择了综合性农民协会——农业者之公会的道路，这个方向被而后半个多世纪的实践证明是正确的台湾农会“为农业谋改良，为农民谋福利，为农村谋繁荣”，在台湾三农走向现代化历程中起到了极为关键的作用，也为今日台湾社会的转型打下了良好的制度基础和组织基础。



为探索大陆三农问题解决之道，自2005年以来，我多次考察日本、韩国和台湾的农协，尤其台湾同文同种，可以深究不放。所以每年我必去台湾且必访农会。下至农民和农会干部，上至农委会现任官员和退休元老，以及学界同行的少壮派和老教授，我都尽可能寻根究底地讨教一番。



台湾的三农状况

先得说明，台湾并非没有大陆所谓的三农问题。1952年农业产值占GDP的36%，就业占56%，农产品出口占出口总额的95%； 2011年这三者分别下降到1.7%、4.7%和１.4%。农村人口占总人口的比重从20世纪50年代的60%降到现在的13%。不过，台湾的农业现代化水平高，农民收入不菲，农村大体保持原来的生态，是尽人皆知的事实。

2011年，台湾人均GDP超过2万美元，按购买力平价则达3.8万美元，居世界第20位；科技对农业的贡献率从上世纪50年代的30%提高到80年代的95％以上，早已完成了传统农业向现代农业的转型；农业增加值占GDP的1.6%，与发达国家的水平相一致；农业国际化水平高，2011年台湾农产品出口47亿美元，出口依存度为59%，与荷兰等国接近；台湾人均农业增加值1.33万美元，是大陆的10倍；城乡收入差距约１.3:1，远低于大陆的3.3:1。

2009年，台湾省农会的农民会员约101万人，人均耕地为1公顷多，可以说直到至今，台湾农业的基础还是小农户。只是，小农户既可以选择委托他人代营或者代耕，或选择合耕合营、合耕分营、合营分耕这三类共同经营之一种，还可自己租赁成规模的土地做专业化经营。而代营或代耕的受托人、以及合营者大都是台湾各地的乡镇农会。尽管近些年，台湾也出现了过度开发导致农地逐渐被其他工商业蚕食，以及农业人口老化，休耕面积扩大等现象，城乡差别有拉大的趋势，不过，近4年来推动的“小地主大佃农”政策，在台湾各地乡镇农会的支持下，又重新让8433公顷的农地活化复耕。



台湾农会变迁史

以往研究台湾的经验，往往从经济和技术视角看，甚至1949年国民党败退台湾时从祖国大陆带去大量钱财宝物也作为其经济发展较快的重要原因，而较少从其制度和政策的视角做分析，尤其对于从日本人那里继承下来，又吸收了美国经验，以自我改良方式建设了半个多世纪的台湾农会的理解和分析更是少之又少。甚至有人至今还认为台湾农会就是1927年国共合作时期建立的大陆农会的翻版，是专门“打土豪、分田地”的政治组织，深恐大陆受其影响，放任这样的农会自组织起来“铤而走险”。

其实，国民党从大陆到台湾后，虽然用了“农会”这同一个词，概念却完全不同。


台湾农会不是政治组织，也不是合作社、农业公司类的单纯经济组织，还不是政府统揽权力号令一切的大陆“人民公社”，而是由单行法律-台湾农会法规定的具有经济、社会、文化多功能的公法社团。在本质上它属于公益性的社会经济组织。

从台湾农复会（1948年10月在大陆设立，全称为中国农村复兴联合委员会，是中美合作的经济技术机构）、农发会（由农复会改建）、农委会（由农发会改建）的三朝元老，快九十岁的葛锦昭老先生那里我了解到，台湾农会就是日本农业协同组合的变种。查找资料得知，1895年日本侵占台湾，1900年，台北三角涌建立了第一个农业组合，1908年和1913年，日本驻台总督府两次颁发有关台湾农业组合的规则，鼓励设立信用、购买、贩卖、利用等专营或兼营组合。抗战时期，为将台湾建成侵华战争的粮仓，日本殖民当局不断地修改法令，加大对台湾组合的政策支持力度。1943年，抗战进入相持阶段，日本在本土和台湾同时颁发农业会令，将所有农业团体合并为一个农业会，并形成中央和地方两级制，地方的农业会成为经办农技推广、农产供销、金融储蓄等各种涉农事业的多功能组合，在日本本土后来被称为“综合农协”。

国民党上岛后，于1946年先是将农业会一辟两半，按照大陆的农会法和合作社法将台湾各地的农业会分解为农会与合作社两个组织，尔后又于1949年将其合二而一，并统称之为农会。

而1946-1949的台湾农会变迁史集中反映了国民党施政方针的改变。

刚上岛时，国民党在大陆还有一个国民政府，自然要台湾按照大陆法令，不能沿用日据时期的农业会型态和名称。而大陆法令中，合作社是农民互助组织，为经济团体，农会是政府辅导、组训农民的组织，为职业团体，两类组织目的有别、方式不同，怎么能合一呢？可是，就像众多访谈者所述，这个决定是国民党高级官员头脑中的臆断，完全不符合台湾的实际。当他们按照“农会政治、合作社经济”原则将农业会分为两个组织之后，农会没有了经济来源，政府所有的农业施政措施以及农会的运作成本都得由政府直接埋单，而合作社则可继承原台湾农业会的资产，自由支配经营所得。这样一来，原有农业会结构的合理性被凸现出来：一个农业团体内部同时具有两大功能——经济功能与农业施政功能，就可以实现之间的互补性，经济功能挣来的钱在农业团体内部就地分配，那么，农业技术、人员培训等农业施政功能就有了资金供给，起码无需政府全额拨付了。况且，在当时资助农复会的美国政府影响下，台湾农复会的主任蒋梦麟（前北京大学校长）很期望能在台湾政府和农民之间打造一个中间组织，以协调政府和农民的利益、稳定台湾政权、发展农业生产、办理贷款项目。

有的受访者还告诉我，当时将农业会的组织一分为二，说好了财产也要一家一半，但是财产分割困难重重，折腾了几年，各地农业会的财产大都原地未动，而分出去的组织两手空空、工作瘫痪，还有，农业仓库等留存资产也不能善加利用。蒋梦麟将实情调查清楚后，认为还是日本时期农业会的运行模式更佳，就向当时的台湾省主席陈诚明确提出再合二而一的主张，很快被采纳。实际调研与制度分析的走向的一致性，使得台湾当局迅速纠正了错误。 台湾省农林厅后来总结这一段历史，说是将“原来官民互相呼应，官厅为推行政策，民间为图得私利而发达” 的统一的台湾农民组织强行分裂之后，合作社“完全变而为人民图得私利的机构”，沦为“民间的商店”，农会变为“向地主向政府作政治斗争的团体”，有如“政治团体”。这样的划分，是“患了时代错误症”。1974年，台湾政府终于将这个具有统合功能的台湾农会以专门法即《农会法》确定其法律地位，使其成为公法社团。由此可见，错误是最好的老师。



“农业者之公会”的顶层设计

当然，在1949年做出农会与合作社合并的决定，与国民党政府失掉大陆政权、败退台湾的大背景也有关。当国民党意识到在台湾立足要依靠农业、依靠农民、发展农村，就能够


比较客观地审视日据时代的农业会遗产，懂得了农业会所扮演的农政辅助角色、资源统制功能对于巩固自己的政权卓有成效，就不仅做出了合并的重要决定，而且努力将合并后的农会做得更好。合并后的农会进行了功能改良，不仅承担辅助当局农业政策实施的任务，还被要求在动员、教育和团结农民注入民主精神、参与地方自治方面发挥作用。

后者引发了台湾农会不同于日本农业协同组合的制度创新。1950年，蒋梦麟聘请美国康乃尔大学农村社会学教授安德生博士（Dr.W.A.Ander-sen）对台湾农会做咨询工作。安德生所提出的要净化农会会员成分，让农会掌握在农民手中的改组建议被他全盘接受。台湾农会会员从此划分为正式会员与赞助会员两类。只有直接耕作的农民才能成为正式会员，非农民只能成为赞助会员。赞助会员没有选举权和被选举权。改组后的农会朝向维护农民权益的目标大大迈进。而蒋梦麟主持农复会期间，还将他的老师——世界著名教育学家杜威的教育哲学，“教育即生活”、“教育就是继续不断地组织和改造经验”，通过美国授田大学开发的农业推广体系引入了台湾农会，并且建立了政府主管、农会执行、企业辅助、院所辅导的台湾农业推广体系四大系统。

农会执行的这个农业推广体系的涵义不单纯指推广农业技术，还包括教育农民，组织农民以及改善农民实际生活。半个多世纪以来，台湾农会农业推广部就是透过农事研究班（为专业农民所为设，后称产销班）、家政改进班（农村妇女）和四健会（健全的手、脑、心、身，为农村青少年所设）这三类由农会自设的社群组织推广了农事研究、农民共同经营管理以及社区教育和妇女、青少年服务。自上个世纪50年代以来，推广部与信用部、供销部三足鼎立，共同构成了支撑台湾农会屹立不倒的三大基本功能。因此，这样的农会被台湾政界、学界称之为“农业者之公会”，它“为农业谋改良，为农民谋福利，为农村谋繁荣”。

而后半个多世纪的实践证明，关于台湾农会早期的这一整套“顶层设计”在台湾三农走向现代化历程中起到了极为关键的作用，也为今日台湾社会的转型打下了良好的制度基础和组织基础。

（原载于南方周末评论版2012年10月11日）

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