国家治理与政府治理及社会治理的关系

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国家治理与政府治理及社会治理的关系

笔者：赵肖肖 学号：20134202069

在这三者的关系中，我们可以看到通过合并同类项的形式把治理一词提取出来后，剩下是便是治理的三个主体，要研究这三者之间的关系就必须先理清治理的这三个主体之间的逻辑联系及其各自的内涵和外延，当然在这之前我们应该大体的了解一下治理一词的含义及其演变、发展。在乔老师的《政府理论》一书中，在政府与社会的关系一节里乔老师说在政府与社会的关系上，首先应该论及社会与国家及国家与政府的关系问题。这里本文主要沿用此思路，希望能基本理清大致联系。

一．治理的内涵

“治理”概念的出现并不是横空出世的，可以说，其本质意义几乎和人类文明历史一样漫长。但作为专门术语，其正式提出可以追溯到1989年，世界银行在讨论非洲的发展时首次提出了“治理危机”这一概念。此后，“治理”这个术语便被人们在政治学、发展经济学、国际关系学、社会学等诸多学科中广泛运用，治理(Governance)、社会治理(Social governance)、地方治理 (Local governance)、全球治理(Global governance)这样的术语应运而生，成为对这种大变革时代的新概括。“治理”从其本意讲可以理解为一个过程也可以是一个结果，同样可以是达成这一结果的一系列手段。治理一词在我国的兴起是引介于西方，而其本身又是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”一一学者将其统称为治理理论。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等关键词，但单从这些方面理解治理的内涵显然不够充分和全面，治理一词的出现不但是嵌人相应的制度背景中的，而且从学理分析来看，治理又有其自身的范式创新。我国学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要;治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导，控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从治理所涉及的范围和强调的重点来看，治理的主要内容和特征可以作如下归纳: (1)政府不是国家唯一的权力中心，社会组织、私人部门、非赢利组织、行业协会、社团等参与到管理当中; (2)管理的主体不是单一的政府，呈多元化趋势; (3)在治理的手段上，强调各种机构和团体之间的平等合作; (4)治理的目标在于最大限度地增进公共利益。 (5)治理的运行机制在于建立自主自治的网络体系。就治理及其相关内容的变迁而言，西方理论的发展可以从三方面加以概括:一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新思考政府与市场的边界问题；二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；三是传统政治学范式的变革，将政府、市场、社会纳人到政治学分析中，也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程。理论的变迁所反映出来的同样是实践的需要，政府与市场的边界问题使得凯恩斯的政府干预不断被弱化，表现在政治行政上则需要政府在自身的定位和职能上做出重新的调整，并从治理的角度重新看待政府所涉及的领域和问题，方式和实施的途径。制度经济学作为对新古典经济学的补充，从制度层面来考察被新古典经济学所外生化的政治问题和制度环境对经济的影响，其中对制度安排、制度变迁、制度激励等问题的深人分析提出了新的治理模式和治理机制。传统政治学所缺少的同样是在面临新的环境下，不能将政治影响内生化的问题，构建一个基于政府、市场、社会的动态分析框架，并以此重新看待政治学中的民主、公共物品、公共选择等问题是政治学的一个新的发展方向。治理从其内涵上就包含了这些理论内核，从而为政治学整合新范式提供了可能。治理的实质就是创造一种环境(条件)，这一环境是为良好秩序和集体行动提供条件1。国外学者仅使用治理(goverllallce)一词，政府治理(goverllmelltalgoverllallce)出现只是指很狭义的政府内部的治理，即可理解为治理政府内部的方式。而国内学者通常是在政府治理这一关键词下研究治理问题的。2国内学者提到的政府治理则是一个与我国国情相适应的概念，政府治理普

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StokerG.GovernaneeasTheory:FivePropositionslJI.InternationalSoeialSeieneeJournal,1998(50):17一28. 马运瑞.中国政府治理模式研究[M].郑州:郑州大学出版社,2007:2一6. 张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报,2000(2):75一82.


遍被认为治理者是政府，而对应政府治理这一主体便有了相应的客体(如社会公共事务)。治理从宏观层面来讲是一个分析框架，这个分析框架研究的是政府、市场、社会的相互关系及其演化的路径，以及在此关系中的权力分配以及偏好选择的理论问题;在微观层面上，治理要研究的是与宏观治理构架相符合的微观政府结构，也就是需要怎样的政府组织模式来与宏观的治理框架相匹配的问题，以及如何匹配的具体问题。

二．国家、政府及社会三者的关系

马克思主义国家学说的创立是从揭示国家与社会的关系开始的，马克思以前的启蒙思想家从人的理性来探讨国家问题。在德国，把这种理性主义国家学说发展到高峰的是黑格尔的唯物主义国家学说。黑格尔把国家归结为比理性更加抽象的“客观精神”，是超越一切社会存在的绝对自由自在自为的“理性”，对于国家以外的一切社会存在都具有本源的推动性质。黑格尔认为国家是市民社会的基础，政府是市民社会的支柱。马克思在大学时曾经受到黑格尔的国家学说的极大影响。但是，认识专制国家及其腐朽政府是毫无理性的以后，马克思带着国家和政府的有限理性之谜，研究了费尔巴哈的唯物主义哲学思想和古典政治经济学，马克思认为：国家和政府没有根本不同的本质，二者都是建立在共同的经济基础之上的政治上层建筑。政府的本质必然反应国家的本质。要从根本上消除行政官僚机构的缺陷，就必须消灭构成现代国家基础的以阶级剥削和阶级压迫为特征的私人生活。而要消灭这种私人生活，国家就必须消灭自己。马克思认为自原始公有制社会解体以来，国家作为统治阶级意志和利益的集中代表，具有反应不同阶级社会阶级内容的鲜明的阶级属性。此外，国家还具有一切阶级社会所共有的一般属性，即国家本身同社会相互矛盾与对立的基本属性。从国家的起源及其与社会的关系来看，国家自始至终都是社会的对立物。正如恩格斯所概括的，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。马克思和恩格斯生前一直在努力探索消除国家与社会对立的条件和根本途径，并把实现这一目标寄希望于未来的无产阶级国家。

政府是国家的权威表现形式，国家的含义要比政府的含义更广泛些，政府只是或仅仅是一般传统意义上的国家政治机构的综合实体。所谓政府与国家的关系，实际上是以广义政府和狭义政府间相互关系为基础的，引申出政府与政党、政府与自然生态、政府与公民以及国际政府间的关系等。相对于社会来说，政府与国家似乎具有同等意义，可用政府概念来替代国家概念，但是替代并不同于等同。政府是国家的具体化。政治设施意义上的国家是一个抽象概念，其具体表现形式是政府。国家概念所涉及的领域是政治统治，而政府概念所涉及的概念是政治管理。政治统治的内容是社会上一部分人与另一部分人之间的关系，即统治阶级与被统治阶级之间的关系。而政治管理的内容则是政府与全体公民间的关系。政治管理的基本特征有两个：一是少数人对多数人的管理；二是其权力运行方向是自上而下的。与政治管理权力相互作用的是一种自下而上运行的的权力，即政治参与的权力或民主的权力。因此，政府与国家的关系可以归结为政治管理与政治统治的关系，也可归结为治权与主权的关系。其中主权强调民主，治权强调集中。从这个意义上来说，国家与政府的关系实质上也就是民主与集中的关系。在政府与国家的关系上则表现为集中与民主的关系。

社会是一个普遍性、规律性的领域，而政府则是一个特殊性、规范性领域。所谓普遍性领域是指社会囊括了所有的利益者与利益关系在内，有着极为众多的利益主体、利益要求、利益动机、利益关系。所谓特殊性领域是指代表特殊利益的非普遍性领域。政府作为社会一般利益的特殊反映，它无法囊括如此众多的利益。政府的主要任务在于制定一系列法律的、道德的、政治的、行政的、经济的规范，迫使人们去服从这些规范，按这些规范行事，政府作为一种规范力量，它通过这些规范去维护现存社会的稳定和经济发展。社会则是一个自然的历史发展过程，它按照自身的客观规律运行着，它是一个规律性领域，政府的规范性活动要以尊重社会的规律性活动为前提。政府不能盲目干预社会的活动力，社会的自我发展有一种巨大的内在动力，政府无须进行干预。坚持社会本位原则，逐步培育社会的独立性，树立政府为社会服务的观念，以及政府对社会依法适度干预的观念，实现政府与社会的依法整合，这就是政府与社会的正当关系。

三．社会治理与中国现实境况的逻辑契合

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