强化治权是基层治理现代化的关键

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强化治权是基层治理现代化的关键

作者：董磊明

来源：《社会治理》 2020年第1期



董磊明 北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院社会学系主任、教授

党的十九届四中全会通过的重要《决定》，对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度做了全面系统深刻的阐述，提出构建基层社会治理新格局。基层治理，尤其是乡村治理的问题，值得我们关注和重视。

乡村治理主要包括两个方面的内容，一方面是基层政权对乡村社会的管理和服务，另一方面是农民的自我管理、自我服务。今天提到治理，我们会说“多元主体”、“多中心治理”，这的确是社会治理的题中应有之义。我国自古以来的治理形式基本上都是多元主体治理：在古代封建社会也不是完全的皇权治理；反之，即使在人民公社时期，中国社会基层尤其是基层乡村也不是完全没有自我管理能力的，一直是多元主体在发挥治理作用。

今天我们提乡村治理，不能忘记一个更重要的问题，即乡村治理指向什么，核心的问题意识是什么？也就是怎么理解乡村治理的问题。笔者认为，它是指“治国理政在乡村”。那么，什么是治国理政在乡村呢？乡村治理是整个国家发展与社会治理的重要组成部分，乡村治理的实践是国家意志和乡村社会结构所交汇的产物。在乡村治理过程中，国家的经济、社会、治理变迁影响着乡村治理的形态、机制与绩效，而乡村作为中国现代化建设的稳定器、蓄水池，它的治理绩效也会影响中国的发展与稳定。在当下，乡村治理面临的最大问题是什么？笔者认为最核心的问题就是治权的弱化，它的弱化将会影响整个乡村基层治理的根本，进而影响整个社会治理现代化的全局。乡村治理中治权的弱化，主要体现在三个方面，一是基层政权的效能偏低，二是村庄集体组织的资源匮乏及去社区化，三是村庄共同体、村庄社会的公共性衰减。要研究治权弱化，就要从这三个方面来分析问题。

第一，基层政权的效能偏低。我们都知道基层政权（乡镇政权）长期以来是一个相对弱化的政权，也是不完备的政权，它的责权处于不对等状态。这主要从两个维度来考察。

一是从国家的行政体系这个角度来看，这些年来国家赋予它的权力呈越来越小趋势，任务却越来越重，考核也越来越严。一方面基层政权的权力在向上集中统一，而对其的管理基本上是顶格管理，规范化程度越来越高。现在对基层政权的管理是趋于一种全过程的管理、全景式监控，比如基层党建活动中都要求把一系列材料做拍照留存、缺一不可。这种全景式监控方式一方面促进了我们的政府管理越来越规范化，治理越来越系统化，自然有其优越性；但是其弊端在基层治理中也体现出来，主要是基层社会、基层政权的自主空间越来越小，自我创新能力越来越弱，其治理创新的积极性也急剧下降。比如，我们强调的数字化治理、互联网办公等科技支撑手段，在当下中国的基层治理实践中，由于缺乏主观能动性和创新积极性而变得机械化执行，有进一步加剧治理条块切割的趋势。

二是从农民的角度来看，我们的农民在征收税费的时代更多是一个“义务本位的群体”，而随着国家不断地加大对农村社会的支持，今天农民群体已经更多呈现“权利本位”的状态。一方面，国家不断加强对农村的支持、对农村的减负，这当然是好事情；但是另一方面也派生出一个治理中的具体问题，就是农民对政府的期待和要求越来越高。基层政府上面面临着顶格的管理，下面面临着农民顶格的要求，的确压力非常之大。例如，笔者2019年夏在湖南调研期间，逢湘江发洪水，政府派直升机、冲锋舟等去救援，这实际上是很难得的很好的举动，同时社会资源消耗也是很大的；但是很多地方的民众却并不理解，只是一味要求政府来救，假设冲锋舟晚到两个小时甚至有的就会破口大骂基层政府人员，这就是顶格要求的表现之一。在民众


的顶格要求下，基层政府根本无法区分、也无力区分农民的合理与不合理的诉求，这可能会导致更糟糕的局面：因为维稳的需要，一些农民的合理诉求无法得到回应，不合理的诉求可能会过度回应。所以基层治理容易变得虚化，效能低下。

第二，村集体组织的资源匮乏及去社区化。现实中多数村集体组织不仅没有资源，而且有的成为一个无主体的存在。同样从两个维度来考察。

一是村集体空壳化，再加上农村土地制度的改革，即所有权、承包权、经营权三权分置，使我们强化了承包权而弱化了所有权，实际上是弱化了村集体对土地的管控。这从一定程度上导致了村庄与农村社区的去集体化，因为所谓集体化就是要有集体的产权，而大部分农业型的地区其产权主要就指土地，所以集体土地制度的改革在实践中导致了农村社区的去集体化。

二是村集体组织本身也在去社区化。今天中国农民的生计模式已经变迁，他们主要的收入来源是二、三产业，就会导致农民生产与生活都与村庄、社区发生了分离，多数农民已经脱嵌于自己的村庄。这样的格局下，村集体、村组织能做什么呢？他们其实无法有效地回应农民现有生产、生活中遇到的具体问题，在农民眼中仅仅成为“上面派下来的人”传达政策、天天填表、写写报告，农民真实需要什么无法回应，这就导致了村集体的自我去社区化。

第三，村庄共同体、村庄社会的公共性衰减。今天的村庄共同体正在面临解体的趋势。其实在过去20年中，中国村庄面临了千年未有之大变局，中国农民群体基本都进入到二、三产业，他们的生产与生活发生了巨大分离。原先农民之间是相互高度依存、彼此全方位互嵌的整体性的关系，而今天在生产、生活相分离的状态下，农民彼此之间是脱嵌的、不相干的。这样导致社区的集体意识急剧下降，公共性衰弱，乡村治理所依赖的社会团体也会趋于解体。

比如我们可以看到这样很有意思的矛盾现象：一方面，国家通过资源和技术的不断加强，如资金支农、精准扶贫、技术下乡（交通、通讯发展）等，国家意志和努力已经全面植入到乡村社会之中；但是另一方面，我们的国家权力又在逐步脱嵌于农民的具体生产、生活之中，让农民感觉很遥远、不紧密。我们要警惕这样的脱离会让国家政权从人心中脱离出来的现象发生。这是一对矛盾的方向，而后者的发展会使我们国家很多的努力收益有限。习近平总书记一直强调，群众路线是中国共产党的根本工作路线。在过去农村社会结构没有发生变迁时，当时党的工作作风就使得党能够扎根乡土，活跃于田间地头，容易把握群众路线怎么践行；而今天面临这样变迁后的社会结构，群众路线的现实路径又在哪里？这是我们必须面对的新的时代命题。

所以说，对于今天的基层治理，治权是迫切需要我们进行强化的。针对前述三个方面的弱化，其强化路径也是三个方面。第一，基层政权亟须强政扩权。将上级一些部门的权力下沉到基层乡村，扩大乡村的调配权。这在很多地方已经做了积极有效的努力，比如浙江的“强政扩权”、北京的“吹哨报到”等。第二，做实村集体组织。针对村集体组织是空壳、没有集体资源，我们可以用制度创新高效地使用好集体土地所有制和国家转移支付下的大量资源。比如广东清远解决了土地整合、资金整合问题，这些都是很好的创新。第三，重建村庄生活。今天乡村社会仍然有一些内生的组织资源和文化资源，我们要提供有效的保护、挖掘、培育，来改善乡村治理的社会基础。

总之，改变基层治权弱化现状，通过创新强化基层治权，是基层治理现代化的关键，有利于夯实社会治理现代化的基础。

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