储粮财务问题

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三、中央储备粮财务管理体制的评价

相比较而言,2000年以前的中储粮财务管理体制,由于是建立在以地方为主的粮食储备分级管理体制基础上,企业政策性业务与经营性业务混淆,商品粮与储备粮不分,再加上粮食部门政企不分,中储粮财务管理体制在运行中出现了许多问题:

1.政企不分,导致企业的经济责任界限模糊。在政企不分的条件下,粮食企业是兼行使行政职能和经济职能的单位,一方面,粮食政策的制定权掌握在政府手中,粮食企业是国家职能的执行者,行使着政府的行政职能;另一方面粮食企业又作为独立的经济实体从事粮食的购销活动,并且自负盈亏。因此,粮食企业在经营管理中,政府行为和企业行为交织在一起,企业作为一个市场交易主体的经济责任界限很不明确。

2.分级管理,造成粮食调控失灵。在分级管理的体制下,由于国家粮食储备体系是一种由中央委托地方政府管理储备粮的体系,粮权在中央,管理在地方,再加上粮食政策性补贴是由中央财政层层下拨给地方财政,再由地方财政与粮食部门结算,其结果是造成粮权在中央,财政在地方,造成粮权财权分离,责任与权限不对称。一方面是容易导致中央储备粮调控失灵,关键时候调不动,用不上;另一方面容易造成有些地方截留挪用,虚报冒领政策性补贴款的现象。 3.点多面广,导致运转效率低下。在分级管理的体制下,不到1000亿斤的中央储备粮被分散在全国近12000个库点储存,全国粮食企业有150万人,管理着仅4000亿斤不到的粮食库存,点多面广,人员臃肿,政策性补贴是乱撒胡椒面,粥少僧多,再加上储备粮管理手段落后,机械化水平较低,导致储备粮成本较高,陈化粮比重越来越大,运转效率低下。 4.多元管理,形成多方利益博弈。在分级管理的体制下,政策性补贴是由中央财政拨给地方财政,再由地方财政拨给粮食部门,最后由粮食部门拨给企业,补贴环节太多。在政策性补贴范围和标准上形成多方的博弈主体,导致政策性补贴逐年增加,仍不能覆盖亏损面,亏损挂账不断增加;另外,粮食企业既从事政策性业务又从事与粮食无关的经营性业务,使得粮食企业在多元化经营格局下,政策性亏损掩盖了大量的经营性亏损。

2000年以前的中储粮财务管理体制所存在的许多问题,最后导致一个很严重的结果,就是粮食企业的亏损失控。根据审计署等7部门1998年对国有粮食购销企业财务挂账的清查审计,1992年4月1日至1998年5月31日,国有粮食企业新增粮食财务挂账和其他不合理占用资金共计1489亿元,中央财政5年负担利息328亿元。

从根本上看,2000年以前中储粮财务管理体制出现的问题,是1990年以来粮食购销市场化后,中储粮管理体制仍沿袭传统计划经济条件下粮食流通体制管理模式出现的问题,也是中储粮管理体制从计划经济转向市场经济过程中各种矛盾在财务上的集中表现。因此,1998年12月国务院领导就指出“要根据政企分开和新情况,重新考虑国家储备粮的经营管理”。

2000年实行“政企分开”,组建了中储粮总公司后,对中央储备粮实行垂直管理,并建立了与垂直管理相配套的,由中央财政对中储粮总公司实行财务包干的财务管理体制。五年来中央储备粮财务管理体制至少有以下几方面的作用: 1.补贴范围和补贴责任比较明确,减轻了财政负担。在现行的粮食流通体制下,粮食购销企业与中央储备粮分开,中央储备粮采取了垂直管理,使得中央储备粮的管理责任比较明确,因而粮食储备费用的补贴范围,补贴标准和补贴责任也比较明确,消除了地方财政部门和粮食部门与中央财政博弈的渠道,缩小了中央财政补贴款的补贴范围,财政补贴相对稳定,财政补贴占财政收入的比重逐年下降。根据财政部对中储粮总公司历年预算批复,从2001年到2002年,每年的财政补贴分别是102亿元和110亿元,2003年到2005年每年的财政补贴均是130亿元。据统计90年中储粮公司储粮882亿斤,财政补贴105亿元,占财政收入的3.6%,2004年储粮1240亿斤,财政补贴150亿元,仅占财政收入的0.57%。 2.粮食储备集约化经营,提高了补贴款的使用效率。目前中储粮总公司用仅占全国粮食购销企业1%的职工(中储现有职工2万人,全国粮食购销企业职工为300多万人),管理或监管着全国25%的库存粮食,经营了国有粮食企业18%的收购量,解决了原来中储粮保管中存在的库点分散、超期储存严重、品种结构不合理的矛盾和问题,使中央储备粮库点由近12000个压缩集中并为1600个,轮换的中央储备粮数量达到总量的90%。随着粮食储备由原来分散化管理逐步向集中管理,吨粮费用水平有明显的下降。据统计,吨粮费用2000年是76. 33元/吨,2001年是80 .66元/吨,2002年是86. 29元/吨,2003年是87. 33元/吨,2004年是83. 16元/吨。 3.粮食质量有了很好的保障,降低了粮食变质的风险。由于采取了垂直管理,粮食集约化储备的速度的提高,对粮食质量监管的力度的进一步提高,监管水平大大加强,减少了粮食质量变质的风险,降低粮食质量变质带来的损失。近几年来中央储备粮已全部实现轮换,中央储备粮中陈化粮比例已由全国清仓查库时核查的11.7%,下降至目前的2.3%。全国有23个省宜存粮的比例达到或超过80%,有的接近100%,过去长期存在的储备粮超期储存和陈化严重的状况得到根本转变,中央储备粮油库存数量状况达到储备制度建立以来的最好水平。 4.储备费用定额包干,促进了直属企业国有资产的保值增值。由于财政对中储粮总公司采取了储备费用定额补贴包干使用,总公司对直属库也采取了储备费用定额补贴包干使用的机制,充分调动了总公司、分公司和直属粮库在管理储备粮中的增收节支的积极性,促进了粮食储备企业的国有资产的保值增值。据统计,国有资产保值增值率2000年是


104 .8%,2001年是101.7%,2002年是102.2%,2003年是103. 3%,2004年是102. 9%。2005年中储粮公司全系统利润平稳增长51%;净资产收益率达到3 .73%,同比增长0. 83个百分点。

5.调控载体比较明确,粮食吞吐能力大大加强。中储粮总公司成立后,国务院明确了中储粮总公司作为国家粮食调控蓄水池的作用,有利于平抑物价,保护农民利益。在2005年粮食增产粮价下跌的情况下,为了保护农民利益,中储粮总公司按照中央的要求,对粮食市场进行了托市收购,停止了粮食的轮换。据统计2005年较好地完成了所承担的早稻和中晚稻最低价托市收购任务,按国家最低收购价购早稻约91亿斤,中晚稻135亿斤,主动托市收购小麦118亿斤,共有368万吨稻谷的轮出受到影响,有力地拉升并稳定了主产区粮食市场价格,直接增加了农民收入,保护了农民利益,实现了中央宏观调控预期目标。

6.垂直管理范围集中,有利于财务工作的监管。在没有实行垂直管理的情况,粮食企业管理比较分散,难以监管,出现了许多贪污浪费和挪用财政补贴款等问题,采取垂直管理后,财务监管的范围大大缩小,有利于加强财务监管。到目前为止,中储粮系统没有发生大的经济腐败案件。 四、完善中央储备粮财务管理体制的思考

尽管目前的中央储备粮财务管理体制与2000年以前的财务管理体制相比,显示出很多的优越性,但从实际工作中看也存在着许多问题,一是补贴办法不够合理,容易出现企业获取补贴的动机与国家财政补贴目标不一致的行为;二是补贴费用标准较低,在一定程度上影响了粮食企业储粮的积极性;三是由于补贴方法不够合理,企业存在苦乐不均问题;四是企业经营存在着潜在的风险,而企业抗风险能力较弱。因此,必须进一步改革和完善现行的中储粮财务管理体制。 建立和完善中储粮财务管理体制应着重从以下几个方面考虑:

1.完善粮食政策性补贴办法,正确处理好国家目标和企业利益的关系

国家给予中储粮公司政策性补贴的目的,一是为了“两个确保”,确保中央储备粮数量真实,质量良好;确保国家急需时调得动,用得上;二是为了中储粮公司在从事国家粮油政策性业务中采取企业化管理,降低管理成本,确保国有资产保值增值;三是保护农民利益,国家利用中储粮公司这个载体实施宏观调控,通过保护价和托市收购来保护农民利益。但目前仍有粮食承储企业存在“虚报冒领,擅自延长空库期,擅自串换品种,逆向操作”等问题,严重背离了国家的粮油政策,损害了国家利益。因此,要通过完善政策性补贴办法使得企业的行为与国家政策性补贴目的相一致,防范企业违反国家政策的行为,减少国家补贴损失和保护农民利益。

从企业的利益与国家利益的关系看,粮食企业的政策性业务大致可以分为三类:一是国家利益与企业利益相一致的业务。如粮食储备业务、粮食企业按国家的要求保管好粮食,保证粮食调得动,用得上,同时粮食企业获取国家财政给予的储备粮费用补贴,这时国家利益与企业利益都得到实现;二是国家利益与企业利益不确定的业务。如储备粮的轮换业务,粮食企业按照国家的指令对储备粮进行轮换。在轮换期里,轮换盈利了,企业利益与国家利益达到了一致,但如果轮换亏损了,企业的利益与国家利益出现了背离;三是国家利益与企业利益相背离的业务。如国家为了平抑物价抛售粮食,国家为了保护农民生产的积极性,要求企业按保护价敞开收购粮食,导致粮食企业亏损,这些业务是国家利益与企业利益不相一致的。因此,对于这三类不同类型的政策性业务,在政策性补贴制度的安排上应区别对待,采取不同的补贴方法,使得企业的利益与国家利益尽可能保持一致。

2.适当提高粮食储备费用补贴水平,保证粮食企业合理的利益

目前,国家对中储粮管理采取了企业化的运作模式,也就是对中储粮公司从事粮油储备和轮换业务采取了定额补贴,财务包干的办法。财务包干的好处是在补贴标准合理的情况下,有利于调动企业的积极性,增收节支,促进国有资产的保值增值,缺陷是如果补贴标准不合理,尤其是补贴标准不到位的情况下,容易导致企业财务预算约束软化,造成企业亏损挂账,不利于中储粮公司企业化管理,从实际情况看,目前的中央储备粮储备费用的补贴标准还是偏低的。一是目前的储备费用补贴标准还是十多年前的补贴标准,即1991年中央储备粮储备费用补贴每斤0.04元,十多年后的中央储备粮储备费用补贴的标准每斤仍为0.04元。没有考虑这十多年的物价变动因素、职工工资上涨和福利提高的因素;二是目前的补贴标准范围与十多年前补贴标准范围不一样,十年前的补贴标准是财政直接补贴给粮食承储企业的标准,而目前的储备费用每斤0.04元中还包含了中储粮总公司和分公司的管理经费,承储企业实际补贴标准为0. 039元,比原来还降低了0. 001元;三是从目前中储粮总公司的盈利构成看,利润的80%来自粮食的轮换经营,也就是说,如果扣除粮食轮换利润,大部份粮食承储企业的储备费用补贴面临入不敷出的局面;四是从地方储备粮储备费用补贴标准看全国相当一部分省份的储备粮费用补贴标准高于中央储备粮储备费用的补贴标准。如上海地方储备粮储备费用补贴标准为每斤0 .075元,比中央储备粮补贴标准高每斤0. 036元,此外还包括浙江、广东、福建等沿海一些省份的地方储备粮费用补贴标准都比中储粮费用补贴标准高。因此为了确保粮食的储备安全,保证粮食企业正常业务开支,调动粮食企业储粮管理的积极性,应当适当提高中储粮储备费用的补贴标准。 3.建立利益共享、风险共担的储备粮轮换新机制

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