论中外水资源管理体制

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论中外水资源管理体制

水是生命之源。地球上水资源的总量大得惊人，但在经济上可供开发利用的淡水资源却极为有限。尤其是最近50年，随着经济的迅速发展，世界各国的需水量越来越大。随着水资源利用量的急剧上升，越来越多的国家出现了水危机，不仅严重制约着经济的发展，而且威胁着人类的生存。有关资料表明，最近20年世界总用水量的年增长率大大高于经济增长率。如不采取有效措施，到2100年，地球上所有的河水都将耗尽或因污染而不能使用，人类将面临水荒。面对严峻的形势，世界各国都在加强水资源的管理工作。 一、中外有关水资源管理制度的比较 （一）国外水资源管理的制度

目前国外的水资源管理体制可分为三类：一是按行政分区管理为主的水资源管理体制，二是按流域管理为主的水资源管理体制，三是流域管理与行政分区管理相结合的水资源管理体制。粗略地看，按行政分区管理为主的水资源管理体制大多与大国相关，按流域管理为主的水资源管理体制大多与小国相连。在现实当中，机构设置主要有流域管理局、流域协调委员会和综合性流域机构3种形式。

1.美国的流域管理制度

田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，流域面积10.5万平方公里，涉及美国7个州，但是流域淤沙沉积，大多数有价值的矿产资源被盲目掠夺，土地严重荒漠化和风化，经常发生洪涝灾害，造成了相当大的生态问题。1933年美国颁布了《田纳西河流域管理局法》，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局”（TVA）。该法规定流域管理局是个政府机构，负责田纳西河流域防洪、航运、灌溉等综合开发和治理。同时，法律授予该流域管理机构很大的行政管理权力并明确与其他机构的关系，使管理局能有效、顺利的行使职责。由于有法律的专门授权，使得田纳西河流域管理局能够根据本流域的资源状况、充分考虑开发工程所必须适应的长期发展要求，制定包括防洪、发电、航运、灌溉、农业生产、环境保护等内容的综合性的长期开发方案，同时，协调产业经济与环境保护之间的关系，取得了巨大的成就。

2.法国的流域管理委员会制度

法国于1964年颁布了水法，建立起高效率的水资源管理系统。这个系统被誉为世界上比较好的水资源管理系统之一，其显著特点是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域管理委员会。首先将水当作水的汇集系统的整体进行管理，以河流域为单位，按照流域面而不是按行政区进行管理。由于运用了这个系统，法国河流的生态状况有了显著的改善，甚至在人口特别密集的巴黎地区，饮用水源的质量也能满足现代的要求。 3.英国的水务局

英国于1974年成立的泰唔士河水务局是一个综合性流域管理机构。依照1973年英国颁布的水法，它负责流域统一治理和水资源统一管理，包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水、下水道、污水处理、防洪、水产、水上娱乐等河流管理所有方面的内容，并有权确定流域水质标准，颁发取水和排水(污)许可证，制定流域管理规章制度，是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体。 （二）我国有关水资源管理的制度

1.1988年颁布的《水法》当中规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。”因此，此时确立的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”


的水资源管理制度，实质上仍是以区域为单元的水资源管理制度。

2.2002年新修订的《水法》规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”因此，此时确立的是流域管理和行政区域相结合的水资源管理体制。

二、我国现行水资源管理体制的弊端 根据我国现行的《水法》，我国的水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域与行政管理相结合的结果仍然是水资源流域管理服从于行政管理，依然不能解决日益严重的水危机问题。

首先，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，必然会导致“以地方行政区域管理为中心”的分割管理状态的出现。因为，经济学当中的公共选择理论认为，各级政府在市场上也是一个“经济人”，也要追求利益最大化。在市场经济的条件下，由于经济利益的驱动，流域的各地方政府为了各自的利益，势必会对流域自然资源、自然环境的开发、利用和保护方面的统一管理产生不同程度的抵触，势必会“充分”地利用其在流域行政区域管理方面的权力，大力开发和利用其行政区域内的流域自然资源和自然环境，为本地方社会经济的发展谋取利益，而不会自觉地、主动地从全流域的利益、从流域可持续发展的角度来开发、利用本行政区域内的自然资源和自然环境。 其次，流域管理实际是一个如何设置水行政管理体制和划分职权的问题。我国的水行政过去总是跟着行政建制走，行政区划就是水权地界，无形中河流、水系被“腰斩”，相有悖于水性，严重违反自然规律。其结果是流水在地理上被切割成块，水管理机构受行政权控制要为地方服务，再加上各部门的功能性管理，权力交叉，范围不清，职责相互纠缠，难免促成灾难的发生。[5]以黄河为例：黄河流经九省市，水在上、中、下游各有其主，上游以地势之利在其“辖区”理直气壮地用水，下游连续近二十年的断流，暴露出调控体制的不适应性。黄河断流固然有自然因素的影响，但沿河缺乏统一管理和调度是不容忽视的因素。

第三，由于对水资源的管理实质是按行政规划进行的管理，因而，将取水、用水、排水、治理等过程人为分割，打破了水资源利用与保护的自然循环。以至于水源地不管供水，供水的不管治水，治污的不管回用，或者说是污染管理者、资源开发者与排污者相脱节，管理者收费不治理，资源开发者既要开发又要治理，排污者只交费什么都不管，其结果是水资源得不到有效保护，最终导致水危机。[6]以流域与行政区划相结合的管理体制不可能根据水资源的自然循环规律和水资源的总体状况进行科学合理分配和管理社会城乡用水，难以做到从水源的丰枯调度、地表水和地下水联合使用，难以进行城市自来水管理、城市排水与污水回用等各个环节进行统一规划、科学调度。同时，由于部门管理的条块分割，难于形成取水、供水、排水、治污、污水回用的连续管理，最终导致一方面水资源严重短缺，另一方面在农业用水和生活用水方面严重浪费。

三、建议

通过中外有关水资源管理体制的比较我们可以得知，在目前，对水资源实行流域管理是很多国家所普遍采取的一种方式。当然，不同国家采取的具体模式可能有所不同，正如上文所述的美国、法国和英国的流域管理模式就有区别。就我国而言，建立一个垂直领导并具有一定权力的流域管理机构是解决目前水危机的必由之路。



流域管理机构的建制可以采用如下方式：设立直属于国务院领导的国家流域管理总局


（或国家流域管理部、国家流域管理委员会），该部同水利部、环保总局、林业总局、农业部、交通部等部门平级。国家流域管理总局下设多个流域管理分局，如黄河流域管理分局、长江流域管理分局等等，分局受总局的垂直领导，不收地方行政的干涉。由于在水资源管理上出现过“多龙管水”的问题，在成立国家流域管理总局后，将上述部门有关流域管理的职能向流域管理部移交，由其统一行使。同时，为避免新设机构会出现人员臃肿的弊端，在水利、环保、农业、交通等部门执行流域管理权限的工作人员可以同时随业务移转至相应的流域管理部门。

国家流域管理总局可以直接地或者通过其下属的流域管理机关履行流域管理的职责、行使管理权限，其财政开支纳入国家预算。这种管理体制最为明显的优势在于“权大机构少”。权大，便于它对整个流域开发、利用和保护管理工作进行全局性的通盘考虑，统筹安排，统一规划，统一指挥，统一行动。而机构少，则有利于避免流域开发、利用和保护管理工作中的条块分割、各自为政、互不协调，甚至互不买账、互相推诿、相互扯皮等现象的发生，避免内耗，提高流域管理工作的效率。同时，还可以有效地避免地方保护现象的出现。

任何一项制度的实施均离不开相应法律法规的支撑，国外的经验也表明,成功的流域治理需要法律的保障。虽然我国《水污染防治法》规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。”但是作为水资源保护基本法律的《水法》对流域管理的规定显然不能适应当前水资源管理的实际状况，难免出现这样那样的问题。再者，我国现有的法律制度虽然基本适应我国国情，在环境管理上也吸取了西方国家发展经济中对环境破坏的前车之鉴，在逐步走向法制化和规范化，然而，现实大量存在的有法不依、执法不严的现象，使我国的一些相关立法形同虚设，无法实现立法者的预期目的，更无法有效的利用和保护稀缺的水资源。但我们同样也坚信，随着我国经济的发展和人民群众环保意识的日渐崛起，对于水资源流域管理体制的建立将指日可待。

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