公众参与中的罪与罚

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公众参与中的罪与罚

曾祥斌

写下公众参与这个题目，脑海中不禁想起不久前在湖北省钟祥市看守所会见当事人的情景。魏开祖一开口就是“我真是冤啊”。他被指控“敲诈勒索”大生化工厂，涉嫌构成“敲诈勒索罪”。不约而同与他一起喊冤的还有余定海，余定海与魏开祖同样被指控犯有“敲诈勒索罪”。

环保中的公众参与，除了前期的环评阶段的各项公众参与手段外，后期莫过于污染受害者的维权行动。受害者的投诉、信访、举报等等，毫无疑问都是合法的公众参与手段。但是，现实中的公众参与，当事人落得的结果却是被控犯罪，面临罪与罚的严重后果。比如，继河南侯帅“以空气污染为名敲诈勒索未遂“宣判后，湖南省安化县的陈凤英老师被控涉嫌构成“破坏生产秩序罪”抓捕，最近湖北省钟祥市的魏开祖和余定海同样被控涉嫌构成“敲诈勒索罪”。是什么原因导致污染有理、抗污有罪的呢？公众参与是不是一个钓鱼的陷阱？

之所以在这里把敲诈勒索打上引号，是因为显而易见的是，他们并不构成犯罪。以钟祥市这起公众参与事件为例。魏开祖是钟祥市磷矿镇刘冲村从事养猪的农民，在2011年5月29日，在与村民们共同不懈的努力之后，终于与钟祥市大生化工厂老板达成了赔偿协议，获得了大生化工厂对他的养猪场的经济赔偿。与魏开祖一起签署赔偿协议的，还有同村的余定海，余定海在自家山场种植的林木，遭到大生化工厂的烟气污染，损失惨重。大生化工厂还承诺，对刘冲村的村民每户每年赔偿2万元的污染损失。 能够获得大生化工厂的污染赔偿，并不是一件容易的事情。刘冲村的村民为此开展了卓有成效的斗争。他们先是通过村组的书记村长向磷矿镇政府反映，不被理睬。接着向钟祥市政府反映，仍然不被理睬。他们也找到过钟祥市环保局，得到的是化工厂不排污的回答。村民忍无可忍到湖北省信访局上访，湖北省环保厅接访并且将他们的信访诉求转给了钟祥市环保局处理。村民们再次来到钟祥市环保局要求处理，并且当做钟祥市环保局官员的面给湖北省环保厅打电话，环保厅直接在电话中要求环保局积极正面处理刘冲村村民的投诉问题。

经过这样一番不依不饶的投诉，钟祥市环保局终于答应去现场调查处理。在大生化工厂，也就是刘冲村（工厂就建在村里），环保局环境检测人员检测后，虽然没有将检测结果告诉村民，但是却给大生化工厂留下了一句很有分量的话：希望大生化工厂尽快与村民协商解决。就是在这样的情况下，魏开祖、余定海以及刘冲村的村民获得了污染赔偿。

不曾想到的是，1年半后的2012年9月，魏开祖和余定海两人，双双被钟祥市公安部门以涉嫌构成“敲诈勒索罪”抓捕，2013年3月底，魏开祖和余定海被钟祥市检察院起诉到钟祥市法院，涉嫌的罪名仍然是“敲诈勒索”。起诉书据以指控的事实正是一年多以前的，大生化工厂与他们达成的污染赔偿协议。起诉的理由是，当事人以大生化工厂废水和废气有污染为由，组织群众到各级政府和政府职能部门上访，围堵大生化工厂和钟祥市环保局大门等手段，给大生化工厂施加压力。“以非法占有为目的，以威胁要挟的方式索要他人财物”，所以其行为触犯刑法第274条规定，应当以“敲诈勒索罪”追究其刑事责任。

我不想在这里发表我的律师辩护词。我仅仅指出几个明显的事实，来证明魏开祖和余定海获得赔偿不仅正当而且必需。

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2011年4月29日，钟祥市环保局向大生化工厂下达《环境保护责令（限期）改正通知书》，认定大生化工“未采取有效污染防治措施，向大气排放粉尘、恶臭气体不能稳定达标排放，对周边环境造成影响”。

2011年7月4日，钟祥市环保局对大生化工厂下达《行政处罚决定书》，因大生化工排放恶臭气体影响环境对其作出罚款4万元的行政处罚。

2011年7月8日，钟祥市环保局向钟祥市政府出具《信访办结报告》，就年初魏开祖反映的学校猪场问题作出认定：“钟祥市大生化工有限公司在生产过程中排放的废气不能稳定达标排放，对周边的环境有一定的影响，投诉人反映问题基本属实。”该报告对魏开祖、大生化工达成100万赔偿协议予以认可。

这些政府文件说明，大生化工厂对污染的环境是铁一样的事实。既然如此，村民难道不应当获得赔偿？获得的赔偿怎么就成了敲诈勒索呢？！相似的无罪事实也出现在湖南省陈凤英老师的案例当中。这个追诉罪与罚的过程，真的就是“莫须有”！ 环境保护中的公众参与，顾名思义就是指的是公民或者组织，对环境保护的各项工作深度的参加与作为，它应当包括监督、建议、审查、公开、索赔等内容，其中监督既包括对污染源的监督、也包括对环保执法部门的监督。公众参与既是国家民主法治建设的客观要求，更是环保工作与公众利益息息相关的内在需求。作为利益相关方，公众的利益与污染源不同，与政府监管者不同，与咨询专家不同，它是环保利益博弈中的独立的一个主体。也只有到了一个特定的污染场景之中，我们才可以相对的知道，哪些人是属于应当参与的公众范围。他们的缺席基本上都会造成环境无法复原的悲剧。正是如此，国家立法逐步加重了公众参与在环境保护工作中的地位和比重。新修订的民事诉讼法第55条新增的公益诉讼条款，是在放宽原告资格限制的同时，其实就是在强调公众对于环境话题的参与权。自然之友在云南曲靖提起的铬渣公益诉讼案件，很显然就是自然之友这个组织型“公众”，对于陆良化工厂铬渣污染事件的积极参与和影响。应当说，公众参与具有不可逆转的历史大趋势。

国内法律在强调公众参与的同时，国际法从另外一个维度上，也在强调对于公众参与权能的培养和倡导，这与国内立法相映成辉。2008年，联合国法律赋能（legal

empowerment）委员会发布《让法律为每一个人服务》报告。强调穷人、法律、权利与机会等几个核心要素，法律作为赋能的基本工具，包括立法、执法和司法的整个司法过程。法律赋能委员会尤其强调人权、民主和公民社会乃法律赋能的三大基础。 由是观之，我们看到公众参与在国内的实际，屡屡被面临罪与罚的尴尬处境，实乃实施的诸如公民社会等前提基础严重缺失所致。我们的立法并没有做到系统化与整体推进，往往满足于单兵冒进，不讲究整体突围。法律有公众参与，但是没有公民社会建设。法律有举报投诉，但是没有有效监督，任由公权剪裁。造成的后果就是，要么使得很有价值的法律条款成为睡美人，要么成为一个法律“治理”的陷阱，尤其是那些割据法律、GDP至上的政府有限公司横行的领域和地区，更是如此。30多年的高速冒进，使得环保领域不幸成为法律治理陷阱多发的重灾区，在这里我们很难看见良治与善治。陈凤英老师案例，魏开祖余定海案例，都没有发生在公民社会相对发展的北上广，而是发生在一味追求经济增长的相对边缘的地区。简单的说，没有公民社会的监督，公权恣意妄为消减了公众参与的热情。

魏开祖、余定海面临现实的罪与罚，其反面的示范性不难看出，可见公众参与和罪与罚之间就是如此的咫尺之遥。实质是典型的公权私用的治理陷阱，形式上程序上却依然是道貌岸然；也是公民社会的监督缺失，地方官府的割据结果。我们当然不应当坐视

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不管。公众参与离不开公民社会建设，公民社会可以成为连接受害者与权势者之间的桥梁，既可以成为遏制公权恣意的隔离带，也可以成为协助受害者参与环保的媒介。所以说，公众参与制度的有效运行，肯定不能离开公民社会培养与建设。真要建设美丽中国的话，公民社会的能力建设不可或缺，只有如此，才能有效促成公众参与环保的健康发展。

（本文写作于2013年3月底）

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