论保密范围

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论保密范围

(2009-09-17 14:47:11)

◎陈立骅



国家秘密及其密级的具体范围（以下称保密范围）是一个法律概念，它是指由确定保密范围的主体依照保密法的授权，就某一方面工作中关系国家安全和利益的事项/信息是否属于国家秘密和属于何种密级做出的类别规定。我国现行保密法第十条规定：“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定。”这一规定明确了以下几个互相关联的内容：1．保密法授权规定保密范围的主体是中央一级的机关。省级以及省以下地方各级的机关不能规定保密范围；如果规定了，其行为是越权，属无效行为。2．在中央一级，国家保密局会同中央有关机关规定保密范围，是双方共同的行为，一般情况下，不能是单方行为。在特殊情况下，可以由国家保密行政管理部门依据保密法第八条第七项的授权规定，确定保密范围；或者依据保密法第八条第七项授权规定的精神，由有关机关规定保密范围（如中央办公厅、国务院办公厅、全国人大常委会办公厅等机关发布的保密范围）。



国家秘密就其实质内容来说，是不依人们的主观意志而存在的客观事项或者信息；但是，某类事项或者信息之成为何种密级的国家秘密，则是人们按照主观意志进行的分类。显然，在这里，规定保密范围，还不是就某个事项或者信息的个体进行定密，而是就某一类、某几类事项或者信息进行的分级分类。



常识告诉我们，国家的保密法是公开的，但是，这部法律要保护、保守的事项/信息，是不能公开的。如何用公开的法律条文去规范不公开的秘密事项/信息，需要有保密范围这样一个中间体作为媒介。这正是研究保密范围这一法律概念的真正意义。




在日常工作中人们常说的“保密范围过宽了”、“保密范围的边界不清晰”等问题，往往是指机关、单位定密过多、不方便工作，或者定密模糊、不好理解。尽管其中的问题与本文题目所称的保密范围有一定关系，但毕竟不是同一个概念。



一、保密法中的基本范围与具体范围



现行保密法在第二章中出现了两处应当引起重视的规定，一是第八条，国家秘密包括的事项，它高度概括地罗列了六大类国家秘密事项，并在第七项中授权国家保密局确定其他应当保守的国家秘密类别。我们习惯上把保密法第八条中所列内容称为国家秘密的“基本范围”。二是第十条，相对于基本范围，第十条的规定则属于“具体范围”。鉴于在保密工作实践中，具体范围的应用更为广泛，它的全称是“国家秘密及其密级的具体范围”，它的依据是保密法第八条。因此，相对于第八条，将这个概念简称为保密范围，是更为合理的。在立法学的范畴里，把根据上位法的原则细化下位法或者授权法的权力，称为“规定权”，保密法关于保密范围的内容，正是行使“规定权”的典型例证之一。



二、规定保密范围是我国保密立法的一大创意



诞生于上个世纪80年代末期的现行保密法，发扬我国保密工作传统，把充分发挥中央和地方两个积极性的指导思想贯彻得相当完善。一方面，凡是产生国家秘密的机关、单位都可以定密；另一方面，要求这些机关、单位“应当按照国


家秘密及其密级具体范围的规定确定密级”，不得随意定密。这一经典规定被称为“对号入座”。



纵观世界其他国家的保密法律法规，鲜见具有如此创意的法律规定。人

们期待在今后的实践中，类似的创意能够得到进一步的发扬和完善。



三、保密范围的重大意义



我国保密工作有一个好传统，就是坚持国家秘密属于中央事权，下级服从上级，全国服从中央。保密范围的规定，体现了下级无一例外地服从中央这一原则。各系统各行业，不论上下级关系是否实行垂直领导，在保守国家秘密这一事关全局利益的工作领域，都必须贯彻国家保密行政管理部门会同中央有关机关规定的保密范围，不得另立章程，不得自行其是。这就从源头上保障了国家秘密的统一性。



我国保密工作贯彻宪法精神，实行工作责任制。在定密这一环节上，各系统各行业有了全国性的保密范围，这就给机关、单位的定密责任人以制度上的支撑，理直气壮地执行定密的规范性要求，减少了既负责又负不了责的状况。



由于种种因素的存在，在涉密案件中，对于所涉及的事项/信息是否属于国家秘密和属于何种密级，往往需要进行密级鉴定。密级鉴定不是重新定密，而是为办案机关提供关键性的证据，一般来说，鉴定的依据主要是保密范围。有了关键性的证据，涉密的诉讼案件和非诉讼案件才能得以以事实为根据、以法律为准绳加以处理；同时也保障了涉案当事人的合法权益，使他们免于因涉案信息性质含糊不清而受到不当处理。






四、保密范围的法律定位和制定



保密范围属于授权性规范，它在法律渊源上属于规章（联合规章，见立法法第七十二条）。规定保密范围的主体，是国家保密行政管理部门以及中央有关机关，其中，国家保密行政管理部门起着主导的作用。这种主导作用体现在贯彻国家的保密法律法规和方针政策方面，体现在对于若干相关的中央机关各自保密范围的协调方面。至于各个有关的中央机关，在他们各自的业务领域中，如何具体界定国家秘密及其密级的具体范围，则属于他们的职责，国家保密行政管理部门不应也不能越俎代庖、包办代替。



立法法第七十四条规定：国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章（即立法法关于行政法规制定程序）的规定，由国务院规定。国务院《规章制定程序条例》规定了规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释应当遵循的程序。



按照立法法和规章制定程序条例的要求，部门规章由部门组织起草，起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织的意见。法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明


应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。



此外，保密范围还应当根据实际情况及时修订。



五、保密范围的发放



保密范围是在全国范围内本系统本行业应当一体实施的规章。为了有利于工作，有两个领域和一个部门应当发放。两个领域是指：（一）按系统的实施需要发放，即有上下级关系的机关、单位，例如，卫生部的保密范围要发放给省级卫生厅、局；（二）向其他系统内有相关业务的机关、单位发放，例如，人事部门的保密范围要发放给其他部委的人事机构。一个部门是指：为了履行保密行政管理职能，还应当按照工作需要的原则，将保密范围发放至相应的保密行政管理部门。



保密范围的发放是为了工作需要，凡是不可能产生相应的国家秘密的机关、单位，就没有必要发放。在发文级别方面应当掌握的原则是：“三级密、三级定”，不是为了发放而发放。所谓“三级密、三级定”，是指根据信息安全分级分类管理的原则，国家秘密的定密权与知悉权分开，较高级别的机关可以确定较高级别的国家秘密以及较低级别的国家秘密；较低级别的机关只能确定较低级别的国家秘密而不能确定较高级别的国家秘密。一旦产生了无权确定密级的国家秘密时，应当向上级机关移送。因此，规定保密范围的主体应当承担起职责，根据工作需要，严格发放保密范围。除了个别情况以外，原则上可以按照“省、地、市”对应“绝密、机密、秘密”的做法，将含有绝密级国家秘密的保密范围发放至省级机关，含有机密级国家秘密的保密范围发放至设区的市级机关，含有秘密级国家秘密的保密范围发放至县级机关。




为了进一步提高确定保密范围的工作质量，使之更加科学合理，有必要强化专业队伍的建设，增强他们的立法工作能力和专业知识水平；按照立法法和规章制定程序条例的要求，逐步实行专家咨询制度，建设相对稳定的各系统各行业的专家队伍，增强保密范围的科学性和准确性，为科学定密、准确定密提供规范性依据。与此同时，为了保持工作的连续性，有必要完善保密范围信息资料库的建设，以有利于保密范围的动态管理。

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