河南省商丘市建设新型农村社区的启示

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河南省商丘市建设新型农村社区的启示作者：吴强华 袁可林

孙洪悦 马亮

中国国土资源报网 2013-02-26 09:37:45 来源：中国国土资源报

党的十八大之后，如何实现“有质量的城镇化”，成为舆论关注和坊间热议的焦点。普遍的共识是，能否处理好“人”与“地”的关系，直接决定着城镇化的质量。

“要地”还是“要人”，是个问题，更是个最大的难题。很显然，有质量的城镇化，决不能再走“要地不要人”的老路。

然而，新路在哪里？“要地”与“要人”又如何兼顾？日前，本报记者走进河南省商丘市，试图从商丘正在推进的新型农村社区建设中，得到借鉴与启示。

启示一：要地≠征地，城镇化应更好地实现“节地聚财”

河南是人口大省和农业大省。全省农村人口占总人口的60%，城镇化率低于全国11个百分点。人多地少、城镇化水平低，一直是制约全省经济社会发展的突出因素。

“河南的地理位置和特点最具典型性、代表性，发展不足与发展不优叠加，加快发展的机遇期与资源需求的高峰期并存，人与地的矛盾既绕不开、躲不过，又等不起、缓不得。”河南省国土资源厅副厅长文茂林表示。

地处河南东部的商丘市，是河南典型的人口大市和农业大市。人地矛盾在商丘表现得尤为突出。 毋庸置疑，破解人地矛盾，城镇化是方向。然而，具体的路径和平台设计，如何促进城镇化进程中人地关系的和谐，需要基层在实践中因地制宜地探索。

农业人口的转移及转移农民的富裕，是城镇化的基本目标。这两大基本目标的实现，都离不开“业”与“钱”的支撑。

而“业”与“钱”从哪来？商丘的实践表明，“地”仍是重要的支撑。“商丘农村人均建设用地270多平方米，通过节约用地，土地置换，可以很好地为城镇化提供支撑。”商丘市国土资源局局长彭显文指出。

基于这样的思路，近年来，商丘市按照全省新型农村社区建设的统一部署，将全市土地综合整治试点项目与新型农村社区建设相结合，按照村庄建设规划和土地利用规划，集中建设具有社区服务和管理功能的新型农村居住区。

新型农村社区的“新”，从社会管理的角度，体现的是农村居住区配套、管理、服务与城市社区的接轨；而从土地管理的角度，体现的是城镇化思路的转型，从“要地不要人”的单纯“卖地生财”，转向依托土地综合整治和村民集中居住“节地聚财”。

城镇化过程中的“要地”，已经不是简单地依赖摊大饼式的征地，而是更多地依靠内涵挖潜腾地，通过农村建设用地集约水平的提升，助推城镇化路径转型。

“腾地”与“征地”的核心转变在于，城镇化过程对土地的需求，更多地由新增用地的占用，转向存量用地的盘整；由行政主导的被动“征地”，转向政策引导的主动“腾地”。

在“腾地”过程中，群众自愿是条不可逾越的“红线”。在民权县龙塘镇吴堂村土地综合整治试点项目现场，镇党委书记李国栋多次强调“群众愿意、群众受益”的“腾地”原则。

尊重群众意愿，实行利益引导，量力而行、尽力而为，积极稳妥推进新型农村社区建设，使群众成为新型城镇化的受益者而不是受损者，成为商丘各级党政干部的共识。


据介绍，2009年以来，吴堂村村民可以按照各自经济条件，随时申请搬迁。对旧村内的宅基地拆迁不搞一刀切，根据宅基地使用情况逐户逐宗制定拆迁计划。

在吴堂村拆旧现场，70多岁的村民李瑞堂正在清理房子拆除后的建筑材料。当记者问及搬进集中居住区的感受时，李瑞堂不假思索地吐出四个字：“一步登天。”

据了解，截至目前，商丘市已开工建设79个土地综合整治项目。新建住房21582户，旧村拆除31472户，旧村复垦耕地6927.75亩，为城镇化提供了可持续的土地支撑和资金来源。

启示二：离土≠离乡，非农化应更多地转向“就地乐业”

腾出来的土地如何利用，搬出来的农民如何安置，是决定城镇化质量的关键环节。人口的集聚，土地的集中，为更大范围内规划产业布局、培植新兴产业提供了空间。

商丘市坚持围绕新型农村社区，培育发展产业，“宜工则工、宜商则商、宜游则游、宜农则农”，做强特色经济。同时搞好土地流转，鼓励社区农民就地创业。

全市100个新型农村社区主导产业中，种植业占32%，加工业占30.5%，商贸物流占25.4%，养殖业占11%，其他占2%；发展农民专业合作组织128个，基本形成“一村一品”的产业格局。

多元产业的崛起，有效承接“离土”农民的同时，大幅避免了农民“离乡”，让农民非农化的去向，由背井离乡更多地转向“就地乐业”。

夏邑县太平镇与新型农村社区建设结合，整镇推进农村土地综合整治，先期将35个行政村规划合并成17个社区，后又调整合并为8个中心社区。

农民能否住得好、留得住，真正实现安居乐业，直接决定新型农村社区的成败。在“安居”方面，该镇充分考虑不同经济收入群众的需求，提前科学谋划，在社区房型设计上，既有风格独特、面积220平方米左右的两层独院式住房，也有面积90平方米左右的多层楼房，还有一批专门免费安置五保户、低保户等的老年公寓房。目前，全镇已开工建设5层以上多层楼房84栋130万平方米，两层别墅楼700套15万平方米，拆除旧村房屋3466间。

同时，该镇依托土地流转和产业支撑，让农民在新型农村社区真正留得住。2010年4月，太平镇启动土地流转工作，积极开展农业产业化经营，鼓励种田大户返租承包土地。截至2012年上半年，全镇涌现种田大户48家，承包土地1.87万亩，建有花卉、果园、瓜菜、中药材基地30多个，专业合作社40多家。社区农民摇身变成农业产业工人，仅河南永震农业开发公司，每月用工就达5000人次，农民工资收入达30万元。

依托土地置换发展起来的产业集聚区，成为农民“就地乐业”的主渠道。在夏邑县产业集聚区，由香港锦悦实业有限公司投资兴建的河南永安纺织有限公司，计划投资10亿元，安装环锭纺、气流纺、紧密纺等国际一流设备30万锭。项目全部达产后，年可实现产值16亿元，利税1.8亿元，可安排2000人就业。

启示三：“要人”≠“进城”，市民化应更快地推进“福利均等”

依托腾地“聚人”，产业“留人”，商丘正在推进的新型农村社区建设，为农民非农化探索出了现实出路。 然而，从职业的非农化到福利的非农化，还有很长的路要走。长期以来，城镇化过程中存在的“要地不要人”现象，之所以饱受诟病，核心在于土地非农化的“要地”过程中，农民职业被迫非农化，却没有同步“要人”，实现福利保障的非农化。

商丘市通过建设新型农村社区，城镇的文化、教育、医疗等基本公共服务，同步向农村延伸，让农民彻底告别了生活环境的脏乱差，逐步提高了生活水平和整体素质。


商丘的实践启示我们，城镇化过程中的“要人”，并不等同于简单地“进城”。受经济发展水平制约，农民的市民化，不是让更多的农民涌入城市，而应更快地推进“福利均等”，让城市福利和服务更多地惠及小城镇和新农村，防止“大城市病”的蔓延。

“福利均等化”正成为商丘新型农村社区的重要内涵。在新型农村社区建设过程中，商丘市充分保障农民权益，统筹推进安置、就业、培训、保障等各种问题。产业集聚区内新型农村社区农民选择安置补偿的，按照先货币补偿后回购安置房的方式进行，村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围，纳入城市医疗、就学、养老等社会保障体系。采取安置就业、推荐就业、鼓励引导自主创业等多种形式，促进被征地农民就近、就地就业增收。同时，积极探索新型农村社区房屋办证办法，将集体建设用地转为国有建设用地，按照城市房屋进行登记，办理房产证。入住社区的居民，继续依法享有土地承包经营权、集体土地收益的分配权。

在睢县蓼堤镇龙王店新型农村社区，记者了解到，与城市媲美的配套与服务，在社区已经成为现实——有5万多平方米的商贸服务区市场，4万多平方米的龙河公园，3000多平方米的社区便民服务中心，近4000平方米的社区文化服务中心，25个班级规模的社区小学……

睢县国土资源局局长张友峰介绍，龙王店社区土地综合整治总规模1500多公顷，新社区规划占地150多公顷，可安置3500户，1.3万多人。通过综合整治，可新增耕地100余公顷，节余建设用地指标80多公顷。

这些“新增”与“结余”的土地，正是“福利均等”的重要源泉，更是“有质量的城镇化”的坚实支撑。

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