房间里的大象：金融分权的隐忧

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房间里的大象：金融分权的隐忧

作者：暂无

来源：《企业观察家》 2018年第2期



文/王文剑

分权和集权是国家治理的一个永恒话题。国家选择不同的分权和集权的维度和尺度，最终导致国家治理效应的差异。改革开放以来，更多的关注点是财政领域的分权和集权，对金融领域的分权，实际上讨论得并不充分。我们知道，财政与金融领域的改革相辅相成。财政分权改革的成效以及表现，直接受到金融分权或集权改革的影响。

在中国强劲的发展过程中，分权改革是一个重要的外生变量。这个变量为经济增长提供了极大的动力。随着分税制改革，这种动力在一个相对稳定的制度框架里实现制度化。但金融体制改革始终处于相对动态的状态，金融分权或者集权以及分权或集权的程度，往往要对应着财政分权改革的程度。换句话说，金融是否分权以及分权到什么程度，实际上要由财政分权过程中出现的问题来决定,而不是财政分权为金融体制改革作出呼应。

金融集权改革是土地财政的根源

财政分权改革是中国经济体制改革的一个核心，这一分权改革进程对应着改革的各个阶段。财政分权改革的不同模式，决定着中国宏观和微观经济改革的形态。中央与地方的财政关系，实质上决定了各级政府以什么样的态度处理市场和政府的关系，也就是说，市场化进程从某种程度上讲是由地方政府能否从市场化中获得收益决定的。如果地方政府无法从市场化中获得足够的收益，中央即便通过强有力的行政力量，也很难推动全国范围的市场化改革。因此，财政分权改革是中央通过让渡一部分收入和支出权力，保障地方政府采取更有效益的行政方式，从而引导地方政府走能够最优化配置资源的市场化道路。

只是地方政府在获得相对独立的财政收支权力后，无论出于上级考核的压力，还是满足自身支出需要的压力，地方政府都必须克服各种困难，把自身转变成增长型政府。在1994年分税制改革之前，地方政府扶持本地企业，推动民营企业发展，将地方财政寄托于企业发展之上。而1994年之后，增值税被中央拿走了75%，地方政府财源只能转而寄托在土地上。通过扩建开发区和发展房地产，获得营业税以及相关的税收收入，推动本地企业发展，成为提高地方财政收入的间接途径。

地方政府推动经济增长的方式转变，除了与财政分权改革有直接关系。其实，与金融体制改革也有着内在联系。在1994年之前，财政分权和金融分权是一致的，地方政府扶持本地企业，同时也干预本地金融机构，为本地企业注入资金。在这个时期，金融被称为地方政府的第二财政，也是实至名归的。各类经济体无论效益如何，地方政府均能通过行政手段，将经济体的经营压力转嫁给金融机构。这样带来的地方金融的系统性风险是显而易见的。

面对地方政府的金融软约束，1994年的分税制改革的同时，金融体制也实现了集权改革，彻底斩断地方政府干预金融机构的“攫取之手”。金融约束的硬化后，地方政府只能通过出卖土地资源，补充财政收入不足的问题。

金融分权帮助地方政府渡过金融危机

2002年，中央对增量部分的所得税从地方政府手中拿走了50%。2003年，这一比例上升到60%。地方政府自主税源进一步减少。在中央和地方对财政收入决定权上，中央始终占据绝对的主导地位。地方政府相应的对策，则是进一步加大从土地要收入的力度。而2003年，全国全面


铺开住房改革，住房商品化的进程加快，推动房地产业进入快速发展时期。地方政府通过“招拍挂”的方式，从土地中获得巨大的财政收入。与此同时，央行正式成立“一行三会”，对金融机构进行分类监管，进一步加深地方政府对土地财政的依赖。

地方政府与房地产以及与土地相关的产业建立利益联盟关系，可以说，是财政分权改革和金融集权改革共同推动的结果。可以设想，如果在2002年，中央虽然进一步强化财政收入集权，但同时实施金融分权改革，那么，地方政府虽然还会大力发展房地产业，但应该不会像后来那样，与房地产和土地绑定得如此深入，以至于达到共生共死的程度。

2009年，全球金融危机对中国的地方政府冲击非常大。中央放出4万亿元资金，使地方政府暂时渡过了危险期。现在看来，如果没有4万亿元出笼，我们很难想象，地方政府能够渡过这一道难关。为了放大4万亿元的规模，地方政府在中央的支持下，纷纷成立地方投融资平台。投融资平台通过地方政府信用，从地方金融机构获得大量的资金，通过各类杠杆，迅速将4万亿元资金规模做大。随着各个地方大量项目上马，中国经济呈现出逆势而升的局面。现在看来，2009年，以地方投融资平台成立为标志，中国的金融体制实际上完成了一次金融分权改革。

金融分权下的金融风险：一头房间里的大象

2009年以来金融分权体制引发的各类地区性金融风险，在温州、鄂尔多斯等地相继爆发。因为地方政府对金融业特别是民间金融监管不力，导致金融风险不断积累，实体经济也备受打击。与此同时，房价问题逐渐成为中央重点关注民生问题。遏制房价攀升，甚至成为地方政府的一项政治任务。土地财政成为带有很强负面色彩的字眼，越来越被大家所诟病。如果在缓解财政压力上占据主动地位，就绝不能丧失对金融资源的掌控。

随着虚拟经济吸纳大量资金，产能过剩问题日益突出，对外贸易持续低迷，地方政府越来越需要金融的支持。而“营改增”后，地方政府即便能从中央获得转移支付，在现有的体制下，没有充足的自有收入，也是不现实的。为此，地方政府自然更加热衷于建立听命于己的地方性银行、股权交易市场和鼓励本地企业上市融资，甚至建立所谓的“土地银行”，积极引入3P模式，吸引社会资金，帮助其做大经济总量和缓解支出压力。

如果地方政府依然以经济发展为最大的责任，地方政府将会不遗余力地深入到金融领域，即便中央政府通过“营改增”等财政收入集权改革，掌握大量的财政资源，但由此也会引发的地方甚至全国性的系统系金融风险，这种风险也是中央难以应对的。当前，这样的金融风险就是“房间里的大象”，每个人都知道这头大象会撞烂这间屋子，只是不知道准确时间而已。如何遏制这头大象，才是我们下一步金融和财政改革的无法回避的重点。

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