《官僚制内幕》读书报告

2023-01-29 00:20:16 文档大全网 [ 字体：小中大 ] [ 阅读： ]

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《官僚制内幕》读书报告

自马克思·韦伯首次系统地介绍官僚制理论后，官僚制便成为公共管理、公共政策研究中的一大重点。涉及官僚制的论著众多，《官僚制内幕》无疑是其中经典。本书共有22个章节，内容从提出理论预设开始，到介绍官僚制定义、官僚组织特征、官僚组织与外部环境关系，到官僚组织中官僚成员的共同局限与偏见、官僚行为目标、动机及类型区分，再到官僚组织中信息传递、内部控制的机制，最后是组织变革的各种可能与组织的未来走向。可以将本书内容归纳为三部分：一是官员的行为模式；二是以信息传递和管理为主官的僚组织的运行机制；三是官僚组织的变革。

本书首先提出了三大中心假设。第一是理性经纪人假设。即官僚化官员以及其他社会代理人试图理性地实现他们的目标。第二是官员目标复杂假设。官僚化官员一般都有一系列复杂的目标，包括权力、收入、声望、安全、个人舒适，对理念、机构或者国家的忠诚，卓越工作的骄傲感，服务公众利益的渴望。第三是外部影响内部。每一个组织的社会职能都很强烈地影响着它的内部结构和行为，反之亦然。作者旨在通过提出系列假设建构一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们预测官僚组织的行为，从而提高决策质量。或者，用作者本人的话说，“ 此书试图发展种有用的官僚制理论。该理论力图使分析家们至少够在某些方面准确预测官僚行为，并将官僚制理论融合进一个更宽泛的社会决策理论框架之中——特别是与民主相关的理论。当然，该理论不可能解决这个庞大而又复杂的领域中的所有问题。不过，我们希望能解决更多的问题，并且创立一个有待于其他理论家建立更多理论的基本框架。”

下面，让我们从“官员个人”与“官僚组织”两个维度对本书进行分析与探讨。

首先，是官员个人层面。作者根据官员动机与目的的不同，将官员划分为两大类五个类型：第一类是完全自私类官员，包含权力攀登者与保守者；第二类是混合动机类官员，包含狂热者、倡导者与政治家。权力攀登者努力通过晋升、扩张、跳槽来实现权力、收入和声望的最大化；而保守者一切行动的目的都是尽可能地以最小的行动成本来最大程度地维持现有利益。逃避变革是其行为的本质；狂热者常常将某种特殊的政策目标等同于公共利益的实现，并全力推动政策的实行，甚至不顾自身的职位限制和可能遭遇的反对。他们追求权力，有对权力所带来好处的渴望，也有对忠诚的坚持；倡导者积极推行自己认可的政策，但同时又十分重视自身职位与组织内派系关系的影响；政治家则很接近于教科书中对于理想官僚的行为设想，例如他们对国家与社会有高度的忠诚和使命感，他们渴望权力的原因是拥有权力才能参与制定决策，从而影响国家未来。他们很擅长于利用官员不同程度的忠诚实现观点、政策的协调。

然而，我们不难看出，所有类型官员的行为选择中都包含着对自身利益的关照。完全自私类官员力图争取或保住自身的权力、收入等，而混合动机类官员亦将政策的制定与施行视为其自身价值的实现从而为其不懈奋斗。从这个意义上说，官员，或者说公务员，只是以公共事务管理或提供公共服务为职业的普通人，他们既不拥有凌驾于普通民众之上的权利，亦不应当被作为“统治者”而受到对立。我想，这一点对于我国社会主义新时代公务员队伍的建设具有启发意义。我们可以参考本书第十九章中对于官僚组织意识形态方面的诸多建议，通过对官员目标的分析与把控，施加适当的手段以引导官员行为的健康发展，从而使公务员内部的行为目标与思想意识尽可能的一致化。我认为，对于近日媒体曝光的“不与下属喝同一品类酒”的副市长等极端权利攀登者应严惩不贷，以防官僚组织内部乃至整个社会对权力的过度崇拜与盲目追求。但同时，为应对近期互联网上因利己主义普遍扩散而掀起的“科学家、医生、公务员在危险面前理应无所回报地首当其冲（唐斯看来科学家与医生团队也可看作官僚组织）”的歪风邪气，我们对于“人民公仆”之类口号的宣传也应适可而止。我们不

能剥夺官员追求权力与金钱的权利而平白无故地享受他们的服务，而应当通过适量的加码来调动官僚组织中政治家、保守者的工作热情以提高官僚组织的工作效率与生命活力。否则，将是不科学、不人道、不利于社会进步的。

其次，是官僚组织层面。因其地位与作用的特殊性，官僚组织相较于其他社会组织在构成与运行方面有更多值得研究探讨之处，以下列举一二。

第一是官僚组织中的控制问题。作者正面回应了人们对于官僚组织“笨拙而思想狭隘”的普遍批评，指出官僚组织因其自身特性，在决策的运行过程中会存在目标差异与权威流失的情况。即顶层官员在将任务授予其下属的同时授予了其一定的自由裁量权，而该下属又无可避免地受其自身偏见与维护自身利益诉求的影响或多或少地对命令进行了加工再授予自己的下属。如此层层推进，加之信息传达的不确定性，政策实施的结果与颁布该政策的初衷往往有着一定的差距。历史上王安石变法中的“青苗法”便是很好的例子。为了尽量减少这样的情况，或者减轻政策“走形”的程度，顶层决策者就必须将政策制定地尽量详尽，甚至详尽到具体的操作步骤，下放到下层官员手中的自由裁量权随之减少，但这往往会引起行政体制的僵化。加之顶层决策者对于社情民意的了解程度不一定胜于基层执行者，故该做法不一定能使政策发挥最大的效用。

以上篇读书报告中提到的新疆疫情封闭措施为例，社区干部手中的自由裁量权显然是很小的，该项措施虽然取得了显著的成效但也造成了一定的负面影响。本书的核心理念之一即官僚组织的绩效不能被市场评估，但疫情防控的成果是不受市场评估而且可以具体量化的，也就是说，公务员对于这项工作的完成情况是有很好的评价标准的，完全可以适当下放一定的自由裁量权，以期更好地结果。（以疫情防控情况评价公务员的工作可能不是一个好的例子，因为这并不存在做得好不好的问题，而是一定要做好。另外，新疆地区基层社区干部的管理能力等也应具体情况具体分析，总的来说下放自由裁量权的可行性并不大，这里只是举例说明我对这一章节的简单理解。）

第二是官僚组织间的信息传递问题。首先，就官僚组织内的信息沟通而言，其方式或者说网络的构成一般包括正式、非正式、私人三种。正式的信息沟通指的是那些通过官方途径进行传递的信息；非正式的信息沟通指的是通过半正式权力结构而传递出的信息，例如个人基于其官方职位而释放出的信息。私人的信息沟通则指的是官员以个人身份而非官方身份所释放出的信息。作者认为，组织层级越多，信息传递的扭曲情况就越严重。因为每个官员向上层传递信息都倾向于扭曲信息的真实度，夸大对自己有利的部分，忽略不利的部分。也就是说，当组织高层在决策时，其所依赖信息，在层层搜集的过程中就已经损失了一大部分真实性，决策的可靠性自然大打折扣。为避免信息歪曲，官僚组织又不得已采取信息备份、不断怀疑以重复确认真实性、减少中间人等耗费大量组织成本的手段。

等级化的决策机制又导致了所有信息的高层聚集，即高层不仅要辨别信息的真实性，更要缓解信息的超载问题。高层官员一方面希望底层官员能够提前进行信息筛选，只传递重要信息，另一方面，又担忧下层官员的筛选机制不合理，从而导致高层错失重要信息。因此，严格传递规则、筛选标准成为官僚组织的一贯做法。实际上，由于每个高级官员都是从基层官员晋升而来，他们普遍有着反扭曲的能力，但有时，他们常常出于自身的利益选择纵容甚至加剧这种扭曲。再以上篇读书报告中提到的武汉的疫情信息上报为例，我们可以想象，疫情刚刚出现的消息甚至是直接被扼杀在了某一层官员的手中。当时看到武汉市长市委书记被罢免的新闻时或多或少会为他们感到遗憾，毕竟他们也只是信息扭曲的受害者。但看到唐斯给出的应对信息扭曲的措施时，我认为其中的大多数是合理的、可行的。对于我国这样一个垂直分层多、扁平范围大的官僚队伍来说，高级官员有必要也有责任走进基层了解最真实的状况，获取最真实的信息。

此外，受评价机制影响的上下级关系、官员的非正式组织、官僚组织的搜寻与变革等也