新修行政诉讼法对行政复议的影响

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《行政诉讼法》的修改对行政复议的主要影响

江苏致邦律师事务所 许 炜

十二届人大常委会十一次会议于2014年11月1日作出了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》），《决定》共61条，对现行《行政诉讼法》作了较大幅度的修改，其中包括新增内容、修改内容、吸收内容。吸收内容是吸收了《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉若干问题的解释》和《行政复议法》中部分内容。修改后的《行政诉讼法》将于2015年5月1日起施行。在初步研究的基础上，本人试图现就《决定》颁布、施行对行政复议工作的主要影响进行分析。

一、修改行政诉讼立法目的，要求行政复议机关提高依法办案的意识

根据现行《行政诉讼法》第一条规定，《行政诉讼法》的立法目的是为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。《决定》修改为：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。以“公正”取代“正确”，明确无误地将“公正”作为行政诉讼的最高目标，体现了追求法治的精神。删除“维护”，则从法律上消除行政机关在行政诉讼中的特权，强化人民法院对行政行为进行司法监督的职能。由于现行《行政诉讼法》立法目的对行政权力的倾向和实际规则的优待，以

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及司法实践中维护被诉行政机关权威普遍现象普遍存在，导致行政复议机关在复议程序中对复议申请人时常存在一定的偏见，尽量将申请人挡之门外，或尽量维持原行政行为，难以真正公正处理行政争议。人民法院每年的工作报告总是把支持行政机关依法行政作为总结行政诉讼工作的成绩之一。根据江苏省高级人民法院统计，2013年行政机关败诉率为4.35%。《决定》颁布、施行后，人民法院行政审判理念将会发生显著变化，对行政行为司法监督力度会加大，其结果就是被诉行政机关在行政诉讼中的优势地位丧失，败诉率大大提高。作为复议机关，应努力依法、公正处理复议案件，防止败诉风险。

二、方便起诉和复议管辖级别提高的规定，将导致行政复议机关被诉案件数量上升

2013年江苏省行政诉讼案件合计6441件，事实上，人民法院对于行政案件立案的审查非常严格，行政机关或党政领导有时也会要求法院尽量不受案，法院以拖延或拒绝立案的方式将相当多的行政案件阻挡在法院大门外。修改后的《行政诉讼法》增加的第三条规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件；增加第五十条关于书写困难可口头起诉的规定；修改后的《行政诉讼法》第三十一条规定人民法院登记立案，是否符合起诉条件均先予接受等。上述规定降低了行政诉讼门槛，减少人为障碍，将导致行政诉讼案件数量增加，行政复议机关被诉案件也必然会增加。此外，修改后的《行政诉讼法》第十五条将县级人民政府行政行为提级到中级人民法院管辖，以及第十八条规定，

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行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。改变了现行《行政诉讼法》关于复议维护原行政行为，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖的规定。这将刺激行政相对人为寻求管辖层级提高，向县级以上人民政府申请复议的冲动，县级以上人民政府复议案件自然增加。

三、扩大受案范围，导致复议案件种类、数量、难度将大大增加，复议机关被诉案件增多

修改后的《行政诉讼法》第十二条第一款在现行《行政诉讼法》规定的受案范围外增加的受案范围包括：1、没收违法所得、警告的行政处罚；2、不服行政强制执行；3、有关行政许可的其他决定（涉及变更、终止、撤消等）；4、关于确认自然资源的所有权或者使用权的决定；5、征收、征用决定及其补偿决定；6、侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；7、滥用行政权力排除或者限制竞争；8、违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；9、没有依法支付低保和社会待遇；10、不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议；11、人身权、财产权之外的其他合法权益。上述增加范围中，除第2、5、7、10项外，其他并未超出《行政复议法》规定的复议范围。虽然根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》关于行政诉讼受案范围的

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规定，上述范围在行政诉讼在司法实际中不应排除在受案范围，但是，在《行政诉讼法》中直接扩大受案范围，从法律层面上显然是很大的突破，引导行政相对人行使诉讼权利，各种权利相关的诉讼会大量涌现。而征收、征用决定及其补偿决定；滥用行政权力排除或者限制竞争；不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议；土地房屋征收补偿协议等协议无论在法律上还是在司法实践中均是新增加范围。当前省级行政复议机关被诉行政案件绝大部分涉及土地征收，司法实践中，均根据《行政复议法》第三十条第二款和最高人民法院的相关答复认定该类行政争议为复议终局，不属行政诉讼受理范围，而不予受理或驳回起诉。《决定》施行后该类案件将成为人民法院司法审查的范围。因此，复议机关将面临依法审查，妥善处理的要求，否则，不但面临大量诉讼，而且，败诉几率会较大。总体上讲，因为人民法院受案范围的扩大，复议机关将面临新增大量新类型案件，复议难度加大，复议机关被诉行政案件也将增加。这要求复议机关提高解决行政争议，化解双方矛盾的能力，减少被诉可能性。

四、修改后的《行政诉讼法》对复议机关“连坐”的规定，是复议机关面临的又一重大挑战

修改后的《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。改变了现行《行政诉讼法》第二十五条关于复议机关维持原行政行为，作出原行政行为的行政机关为被告的规定。这一修改的

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目的是为杜绝原复议机关为避免成为被告而尽量维持原行政行为普遍现象，修改后，复议机关将失去这一“避风港”。修改后的《行政诉讼法》七十九条还规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。这使得复议机关不但成为名义上的被告，而且是接受司法审查的实质被告。这要求复议机关办案质量要经得起考验，复议决定无论在事实认定、适用法律和程序方面都要合乎法律的要求。

五、复议机关要适应修改后的《行政诉讼法》增加行政行为合理性审查和规范性文件合法性审查的规定

修改后的《行政诉讼法》第七十条、第七十七条，将行政处罚明显不当列入可撤销或变更范围。 “明显不当”显然属于行政行为自由裁量的“合理性”范畴，不属现行《行政诉讼法》审理范围。虽然《行政复议法》明确行政行为“合理性”属于审查范围，但行政相对人并不能以此提起诉讼，新的规定必然导致增加部分行政行为“合理性”诉讼案件。修改后的《行政诉讼法》第五十三条将将部分规范性文件列入人民法院审查范围。虽然《行政复议法》的规定复议包括对部分规范性文件的合法性审查，但并不属于现行《行政诉讼法》的范围，这一修改对复议机关适用规范性文件合法性提出了要求，复议中自然应当重视规范性文件的适用。

六、修改后的《行政诉讼法》增加行政机关的举证责任

现行《行政诉讼法》限制被告在诉讼中收集证据，但并未限制人民

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法院依职权调查收集证据，实践中，人民法院有可能收集禁止行政机关收集的证据。修改后的《行政诉讼法》限制人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。修改后的《行政诉讼法》还规定在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据这一规定，如果因拆迁、征收等未能对财产进行有效证据保全的，行政机关将承担不利后果。因此，复议程序中，应当注重该类证据的举证责任和证据效力。

七、规定行政机关负责人应当出庭，增加了复议机关应诉工作量 修改后的《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这从法律上明确了负责人出庭义务。应该说被诉行政机关负责人出庭，或委托案件承办人出庭有利于增强行政机关依法行政意识，有利于提高办案质量和水平。但是，从复议机关人员配备来看，目前状况很难满足可能大量增加的被诉行政案件的应诉工作量，同时，应诉还会增加额外费用。

以上是本人对修改后的《行政诉讼法》颁布、实施给行政复议带来的主要影响进行的初步研究。应该说《行政诉讼法》的修改能够倒逼行政机关依法行政，为实现依法治国的总体方略提供法律保障，这也是行政复议应当追求目标。然而，作为行政复议机关应当尽快从思想、法律水平、业务素质、组织体系、人员配备等方面适应新的法律规定，才能应对所面临的考验。

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2014年12月15日

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