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国内流离失所者概念辨析
内容摘要：近年来，局部战争和冲突频发造成国内流离失所者人数剧增，成为国际社会所面临的严重问题之一。为切实可行的为国内流离失所者提供援助、制定解决方案，对其身份的认定与辨别成为关键。
关键词：国内流离失所者 概念 难民
自20世纪90年代开始，世界各热点地区频繁爆发局部战争和国内冲突，其后果不仅产生了大量避难于周边国家的难民，同时也产生了人口规模超过难民但与难民境况相同却未跨越国界在本国范围内寻求庇护的国内流离失所者。据联合国难民事务高级专员署（HNHCR）2009年公布的年度全球趋势数据显示，截止2008年年底，全球因暴力冲突、侵犯人权和自然灾害而被迫流离失所的总人数为4200万，这其中包括1600万难民和寻求庇护者，以及2600万国内流离失所者。①
继而，这一新趋势受到多方关注，各相关方也在努力为这一群体提供必要援助、寻求解决方案，但在具体实施过程中，国内流离失所者因其错综复杂的情况和概念不明造成众多国家在身份鉴别、人员统计、政策制定等方面的的混乱，同时也使得国际人道主义援助机构在具体工作中的职责不明而不能有效救助。
（一）国内流离失所者的概念
1998年，联合国特别代表出版了《关于国内流离失所者的指导原则》，其中包含了30项供各国政府和人道主义团体援助国内流离失所者的指导原则。根据这一原则给出的定义，国内流离失所是指那些被强迫逃离家园或习惯住处的个人或群体，逃离的原因主要是为避免武装冲突、普遍的暴力、对人权的侵犯或天灾人祸，而这种逃离并没有跨越国际承认的国家边界。②虽然这一指导原则为众多国家所接受，但并没有法律约束力。
而据国内流离失所者监控中心（IDMC）官方网站所给出的定义，国内流离失所者（internal displaced people）是指那些为避免受到武装冲突、普遍的暴力局势、人权危机以及自然或人为灾害影响而被迫逃离家园或常住地，但又因种种限制未能跨越国境而在本国范围内寻求避难的人。③ 以此，鉴别国内流离失所者的两个关键因素是：一、是否出于被迫而非自愿迁移。定义中所涉及的一些常见因素有武装冲突、暴力、侵犯人权和自然灾害等，其共同点在于这些事件的发生剥夺了人们生存最为重要的保护机制，如社区网络、公共服务和基本生计等等，而使其别无选择，只得离开家园。二、这种迁移是否跨越国际公认之国家边境线。与难民不同，未跨越国界的国内流离失所者在法律上仍然受其常住地国家当局的保护，因此也应享有与该国其他人口同样的权利。而鉴于国内流离失所者和难民在生存境遇、面临问题上的相似性，目前一些国外学者也将国内流离失所者称之为‘国内难民’。
在许多国家，国内流离失所者并不居住在由人道主义机构建立的难民营，而是选择隐身于城市之中，城市中的流离失所者对于人道主义者的援助和保护工作以及研究者对于流离失所者者的定义有着特殊的挑战。 （三）国内流离失所者与难民 据1951年7月联合国《关于难民地位的公约》和1967年《难民地位议定书》中的规定，难民是指因正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而遭受迫害不得已留在其本国以外，并且由于此项畏惧而不能活不愿受到该国保护的人，或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国以外而现在不能或由于上述原因不愿返回该国的人。④而国内流离失所者能否被认定为难民？
难民和国内流离失所者同为因各种因素而被迫逃离家园的人，其区别在与：难民是指已经离开了他们自己的国家，跨越国境在国外寻求庇护的人；国内流离失所者则仍然在本国国内流离的人。两者的本质区别就在与是否跨越国境。
虽然难民和国内流离失所者往往都是因战乱所引发的暴力冲突而背井离乡，并且面临相似的命运和问题，但国际社会保护他们的法律文书却是不同的：第二次世界大战以后，国际社会把主要注意力集中在最明显的冲突受害人—难民身上，战后没几年就建立起联合国难民署以促进难民的保护工作，同时构建起保护难民的国际法律体制。随着冷战的结束，冲突的性质开始发生改变，从大国的对抗转变成较小国家的内部斗争，因此产生了数量上更为庞大的国内流离失所者。据联合国国内流离失所者和特别顾问麦克唐纳称：目前全球国内流离失所者问题比难民更为严重，截止2006年，因冲突和侵犯人权造成的流离失所者是难民数量的三倍。⑤而对于国内流离失所者，并没有专门性的国际公文，一般性的协议，如《日内瓦公约》又常常很难适用。在国际法理上，难民属于国际问题，而国内流离失所者问题属于已过内政。国内流离失所者作为一国公民，仍保有这个国家所赋予的权利和义务，其问题便属于一国的内政问题，国际社会的介入似有干涉内政之嫌。因此发生内战的国家多对国际援助机构针对国内流离失所者的援助予以限制，外界也顾及会被指控干涉内政而多有踌躇。
但在20世纪90年代的伊拉克危机之后，由于由美国主导的国际团体在伊拉克建立了库尔德人安全区。这也成为国际组织关注国内难民的转折点。国际援助机构渐而将国内流离失所者纳入了援助范围。目前大多数的国际人道救援机构在面对国内流离失所者时，会尽其所能给予救援，但在国际社会中缺乏处理国内流离失所的专门机构的情况下，在冲突区中进行救援也仅限於提供饮食或其他基本需求。比如，从同一地区逃离的难民和流离失所者在返回原居地之后，受到的待遇就会有不同，难民可以获得由援助机构提供的生活、生产用具，而国内流利失所者就需自行安置。鉴于此，目前国际上也在考虑是否应建立以国内流离失所者为主要受众的专门性援助机构。
（四）国内流离失所者与移民
从地理学角度讲，国内流离失所是人口迁移的一种特殊形式，就苏丹本国的情况而言，虽然也存在城市间的移民，但绝大多数的流离失所者为乡村—城市移民。理论上，将出于各种非自愿因素而被迫迁移的国内流离失所者区别于那些为寻求经济机遇和教育机会而自愿移民的人。但迁移至城市中的乡村移民大多生活在城市边缘由政府为其划归的难民营或自发形成的棚屋区中，在这儿通常也很难分辨哪些是经济移民，哪些是国内流离失所者。例如，生活在苏丹首都喀土穆的800万人中有120万—150万是从其他地区而来的国内流离失所者，但其也不认为自己是国内流离失所者，而将自己视为为寻找就业机会而来的移民。⑥
事实上，在某些情况下政府也将国内流离失所者划归为移民，如此便可转移人们对其迁移非自愿性质的关注，逃避责任。基于以上原因，现实中，区别国内流离失所者和经济移民也变得非常困难。而国际移民组织（IOM）也将国内流离失所者作为移民的一种纳入了其考察和救助范围。
（五）国内流离失所者与城市贫民 在国外，也有学者将国内流离失所者作为城市贫民加以分析，如联合国人居署在其对喀土穆城市化及其脆弱性的研究报告中就将国内流离失所者视为城市贫民。事实上，除了身份文件、公共服务获取以及雇佣状况方面的差异，城市贫民在生存环境、生活水平乃至心理期待等方面都与生活在城市之中的国内流离失所者极为相似。城市中国内流离失所者的需求事实上代表了城市贫困人口这一庞大群体的需求，其提出的诉求也极易等到城市贫民的附和，可以说，流离于城市中的国内流离失所者和城市贫民已成为同一阵营。
结语
纵观当今世界局势，国际冲突日渐减少，国内战争和冲突却愈演愈烈，以致跨国难民渐少而国内流离失所者增加。2007年，仅苏丹国内就有600万国内流离失所者，⑦但是，根据1951年的《关于难民地位的公约》，这些人都不能算做难民，因此难以得到全面的救助。现在有学者提出，为了更好地应对全球急剧增加的国内流离失所者，为其提供及时、全面的
保护，有必要将其纳入国内流离失所者纳入难民的范畴。不过，位于人道主义救援前线的联合国难民署在帮助国内流离失所者方面取得了显著进展，指定了一些机构负责处理国内流离失所者事务，以求把对国内流离失所者的保护和帮助纳入其职责范围。这是二战以来国际社会首次作出努力，以期建立一个机制去解决被迫逃离家园者的问题。而是否应将国内流离失所者纳入国际法所定义的难民范畴也是一个值得思考的问题。
注释：
①
《全球4200万人因战争冲突流离失所》，2009年6月，http://news.163.com/09/0618/10/5C372SI5000125LI.html ②
《关于国内流离失所的指导原则》，联合国文件，1998 年 53 附件2，导言部分第二条款。 ③
http://www.internal-displacement.org/8025708F004D404D/%28httpPages%29/CC32D8C34EF93C88802570F800517610?OpenDocument。 ④
吴慧，《国际法中的难民问题》，国际国学学院学报，1998年04期，第9页。 ⑤
《全球内部流离失所者问题应引起高度重视》，2007年4月，http://www.un.org/av/radio/zh/detail/3397.html。 ⑥
Sudan—Internally Displaced Persons in Khartoum,Norwegian Country of Information Centre，2008，p.6，www.landinfo.no/asset/748/1/748_1.pdf ⑦
Rik Delhaas,Forgotten and Marginalized—Displaced Person in Khartoum:One Year after the Peace Agreement,ICCO,2006,p.13，www.aidworkers.net/?q=node/874
本文来源：https://www.wddqxz.cn/cf8c1d7a7e21af45b307a8d8.html
2022-04-11
