我国地方政府债务风险成因及对策探讨

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我国地方政府债务风险成因及对策探讨

摘要：地方政府债务是一把双刃剑，一方面弥补了地方政府的财力不足，地方政府债务资金的投入可以加快地区经济的发展；但是另一方面，债务规模的扩大会影响经济社会的稳定，债务风险的提高可能引发金融风险隐患。本文在深入分析当前我国地方政府债务风险形成原因的基础上，从财税体制、管理体制以及预算软约束等方面提出了防范我国地方政府债务风险的对策建议。 关键词：地方政府 债务风险 财税体制 一、我国地方政府债务风险原因分析

1.财税体制问题。财税体制问题主要表现为地方政府财权事权不对称和转移支付制度不完善。自1994年分税制改革以来，地方财政收入占比大幅下降，从1993年的78%下降到2011年的52.1%，但是地方政府的财政支出占比却从1993年的72%上升到2011年的84.8%，出现了中央政府和地方政府之间的财政收支倒挂现象，导致地方政府财权与事权的不对称。转移支付制度不完善的表现是指我国当前税收返还以93年确定的基数为基础，返还额按照全国消费税和增值税的增长率而逐年递增，这种固定的基数法不利于缩小现有地区的贫富差距，弱化了其平衡各地区收入差距的作用。

2.预算软约束机制。我国《预算法》明确规定地方政府不允许举债，上级政府并不对下级政府举债承担责任。但是，我国在计划经济时期就已经出现预算软约束，在分权改革中，预算软约束非但没有硬化，而且愈发严重。软约束的预算管理体制使地方政府确信上级政府一旦知道地方财政面临破产，决不可能不管，因此会倾向于过度负债。

中央政府为预防地方政府的机会主义行为，事先总要强调自己不会替地方政府承担债务责任。但地方政府债务危机出现时，中央政府往往出于政治和社会稳定等因素的考虑，对地方政府施以援手。预算软约束强化了地方政府对上级政府救助的预期，导致了下级政府过度借债，并使地方债务风险向上级政府转移。 3.管理体制不合理。当前，地方政府债务风险产生的一个重要原因是缺乏行之有效的管理体制。笔者从债务管理和行政管理两个方面展开说明。从债务管理方面来看，地方政府性债务管理主体各自为政，举债规模、债务用途等缺乏统一规划，也未纳入地方政府财政预算。在债务资金的使用上缺乏长期科学规划，对一些投资项目缺乏可行性分析。从行政管理方面来看，主要是政绩考核机制的不合理和政府职能不清。我国目前政绩考核以硬性指标为主，官员的任免升迁与当地的经济发展速度相挂钩。地方政府官员往往为了提高硬性指标，不但大量举借债务大搞政绩工程，而且不重经济效益和投资结构的合理性，忽略了当地经济的整体规划与产业布局。

二、防范地方政府债务风险的政策建议

1.加快财税体制改革。（1）合理确定地方政府财权事权。分税制使地方政府的财权上移，随着经济的发展，地方政府又承担着越来越多的责任，从而政府债务负担加重。为了防止地方政府的债务危机，完善财税体制，合理划分中央与地方的财权和事权，使地方政府财权与事权相匹配是重点。（2）完善转移支付制度。转移支付制度设立的目的是缩小地区间的贫富差距，实现区域平衡。但是分税制下，中央和地方对税收和政府职能没有理清，在此基础上建立的转移支付制度也不尽合理。为实现该制度设立的初衷，必须采取切实措施使该制度走上正轨。由于我国区域间的经济发展极不平衡，东中西部发展水平相差极大，各地政府的


财力亦不可同日而语，因此建立一个横向的转移支付制度是必要的，使其能够维系东中西部区域发展，起到缩小三地贫富差距、平衡各地财政收支的重要作用。 2.硬化预算软约束。防范因软约束机制造成的地方政府债务风险，必须完善预算管理体制，加强上级政府对下级政府的治理，突破因信息不对称和地方政府的投机心理造成上级政府为下级政府债务“买单”的困境。一方面，应建立地方政府债务预算体系，硬化预算约束。由于我国《预算法》只禁止了地方政府发债，其他的举债形式并没有明文禁止。另一方面，应加快省以下级别地方政府的财政体制改革，完善市、县、乡的财政体制，实行“省直管县”和“乡财县管”的体制，建立起中央、省、县三级财政的体制。

3.深化行政改革，规范债务管理。深化行政体制改革，首先要明确政府职能，理清政府与市场的关系。市场在资源配置中起决定性的作用，政府应减少过热的财政性政府投资，放权于市场，放利于市场，让民营经济、外资经济和混合经济在市场中共同竞争；把政府由“无限型”转为“有限型”，加强政府的社会管理和公共服务职能，更加注重和改善民生。其次，政府部门应树立正确的发展观和绩效观，这就要求优化政绩考核指标。笔者建议将地方公共服务质量作为考核标准之一，引入本地居民评价机制，以其满意度为考核指标。还可以引入人文、可持续发展方面的指标，通过政府职能的转变，抑制地方政府过热投资、过度负债的冲动，防范地方政府债务风险。 参考文献

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[2]于树一 当前我国地方政府性债务风险分析与管理建议[J].地方财政研究，2014，1，28-31。

[3]郑华 预算软约束视角下地方政府过度负债偏好的制度成因分析[J].财政研究，2011，1，50-51。

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