农村社会保障体系建设的新思路

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农村社会保障体系建设的新思路

作者：高彦江

来源：《管理观察》2010年第01期

摘 要:农村社会保障体系建设不见明显成效的根源问题是制度与法律法规的不完善。这是促进市场化改革,提高市场化程度所不能解决的,本文对农村社会保障体系建设进程中的问题进行了深度剖析,并从制度与法律法规两个方面提出了对策与建议。 关键词:农村社会保障 户籍制度 土地制度 管理监督制度

党的十七大提出要关注民生,关注土地制度改革下农民社会保障问题。温总理也提出解决土地流转农民生存问题是体现社会主义制度的首要价值。2009年中央一号文件再度锁定“三农”,要求“重民生”,搞好农村公共服务,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。这充分体现了中央对民生问题的高度关注。社会保障体系的建立与健全,是经济社会协调发展和建设和谐社会的必然要求,是解决农民生存问题的基础。然而,目前我国社会养老保险的覆盖面窄,且在区域、城乡、行业之间存在较大差异,这种不完善的社会保障体系严重影象了农民的生活质量。 在社会保障体系建设新过程中,国内很多学者认为大力促进市场化改革,提高市场化程度是最好最快的途径。的确市场化程度是促进我国社会养老保险参保覆盖率提高的积极因素,我国的社会保障体系与市场经济改革之间可以互相促进双赢的局面。但不可否认,这“看不见的手”也有摸不到的角落。其中农村社会保障体系建设就是这只“看不见的手”所触摸不到的死角。因为有很多制度与法律法规的因素制约着农村社会保障体系的建设。

首当其冲的是户籍制度和劳动就业制度。建国后,为配合计划经济体制,把农民严格限在农村,限制农民进入城市工作和生活,我国逐步实行一套严格的城乡分割的户籍管理制度,人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口,形成了农村公民和城市公民两种身份和地位明显相区别的不同公民。我国实行的户籍制度与其他国家不同的是,它的背后隐藏着极复杂的利益关系。如果一个人出生就是城市户口,那么他不用多少努力就可天然地享受到教育、就业、收入、住房、社会保障、福利等方面的种种好处;如果一个人出生就是农村户口,则注定要受许多苦,多遭许多罪。

其次是农村的土地制度。在农、地关系高度紧张的情况下,我国农村土地制度通过均田的形式实际上赋予了农民在村社集体内的成员权和农村土地的社会保障功能。在世界各国大力发展社会保障事业的今天,我国有不少领导和民众潜意识里仍然认为农民有土地就有保障,从而“顺理成章”地将农民排除在社会保障体系之外。实际上,现阶段农村经济的发展,造就农业收入比重下降,非农产业成为农民增收的主要来源,再加上工业化、城镇化的推进导致人均耕地不断下降,农村剩余劳动力达幅度增加,无论是土地的就业保障功能还是生活保障功能都极为弱化。


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此外,在相关法律与制度上也存在对农民权利的漠视和淡忘。比如,《劳动法》明明是保护劳动者劳动权利和其他利益的最高法律,却把农民界定在劳动者之外,这种在立法上对农民的不公平进一步强化了对农民的歧视,农民地位一落千丈。发展农村养老保险制度的唯一制度安排是1992年1月民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)。根据《基本方案》,农村养老保险实施的是基金积累制的个人账户模式,且以个人缴费为主,政府和集体很少进行补助。所以,国内不少学者对其确定的农村养老计划是否属于社会保险一直心存疑虑。十多年过去了,农村养老保险至今没有取得实质性的进展,广大的农民群众,一如既往地在他们的土地上沿着原有的轨迹繁衍生息。

综上所述,解决农村社会保障问题主要应从制度和相关法律法规方面入手才能使问题从根本上解决。

一方面,应积极建立科学规范的农村社会保阵管理监督制度。农村社会保障中存在的问题与农村社会保障管理体制不规范有密切关系。因此,要使农村社会保障事业健康发展,就必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫.国家应当建立农村社会保障机构,明确决策、执行和监督机构的职责和权限,尤其是健全农村社会保障监督体系.实行权力监督、行政监督和社会监督的高度统一。首先,加强农村社会保障管理机构建设,建立全国统一、权威的农村社会保降管理机构.其次,完善农村社会保障的监督体系,这是农村社会保降制衡机制的主要组成部分。农村社会保障的监管是指各有关方面对社会保降经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定,以达到社会保障政策的落实与目标的实现,确保各有关方面的合法权益,提高社会保障管理效益.最后,加强农村社会保障机构队伍建设。通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径,努力塑造和培养一支适应专业化的管理队伍。

另一方面,应尽快完善相关法律法规。《宪法》第十四条规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这些规定为制定和完善社会保障法律体系提供了根本依据,我国应根据宪法精神,加快制定和完善与之相配套的社会保障法律体系。社会保障法律体系应包括以下层次:第一层次是根据宪法制定相应的《中华人民共和国社会保障法》。作为社会保障的基本法,应对社会保障的对象、范围,社会保障基金的筹集和管理,公民的社会保障权利和义务,社会保障机构的设置和职能,公民享受社会保障的程序,侵害公民社会保障权利行为的处置等等做出具体的规定。第二层次是社会保障的主干法。在社会保障基本权利法案的基础上,进一步制定和完善劳动保险法、医疗保险法、老年保障法、军烈属保障法等等专门的社会保障立法体系。第三层次是中央政府制定的行政法规、实施细则、各个部门的规章以及一些地方性的法规。这些法律法规构成了我国社会保障的法律体系。

参考文献:


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