土地储备管理办法解读

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《土地储备管理办法》解读

国土资源部土地利用管理司 宫玉泉



一、起草过程及指导原则

《土地储备管理办法》（以下简称《办法》）是在国土资源部党组的高度重视和正确领导下，在财政部和中国人民银行的大力支持下，通过总结地方经验，吸收相关研究成果的基础上形成的，凝聚了土地储备制度实践者十几年的经验，凝聚了关注土地储备制度建设的部门、学者及其他社会各界的智慧。从2003年起，我们就着手研究规范土地储备制度的相关政策，2005年深圳土地储备制度研讨会后，根据部领导要求，我们加紧了政策研究的步伐。2006年，《办法》列入部立法计划，4月，部利用司委托北京、杭州、武汉、西安、厦门、南通市国土资源局和山东、浙江省国土资源厅土地利用处等8家单位研究起草《办法》。6月和11月，分别在杭州和武汉召开会议，研究相关热点问题，征求部分市、县国土资源部门、储备机构和相关部门意见。同时，对地方出台的相关法规政策进行了整理研究，对部土地整理中心开展的《土地储备立法研究》专项课题等成果进行了吸收。年底，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）下发后，部利用司、财务司及财政部综合司于2007年1月在苏州联合召开会议，按照文件精神，与部分地方国土、财政、土地储备机构的同志对《办法》进行了进一步修改。4月，我部发函征求了财政部和中国人民银行的意见，经协商，达成共识，联合出台。

根据土地储备发展的状况，按照严格土地管理、加强土地调控、节约集约用地的要求，《办法》着重从国土、财政、银行三部门职能范围出发，最大程度地对土地储备工作予以规范。因此，在起草过程中把握了条原则。一是注重操作规范，通过提炼各地开展土地储备工作的实践经验，将具有最大共性的运作方式上升为政策，从而最大程度地实现土地储备制度运行方式的统一。二是注重管理规范，通过明确土地储备机构、国土资源管理部门、财政、人民银行在土地储备工作中的职能和职责，使各部门和机构能够按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作的顺利开展。三是注重政策协调，依据土地储备工作的需要，在土地、财政、金融管理现有的制度框架内，使涉及土地储备工作的政策能够取得最大的协调。 二、关于适用《办法》的土地储备机构范围

适用《办法》的机构必须满足五个条件，即市、县人民政府批准成立的，具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，不包括省和自治区的机构，不包括独立于国土资源部门的机构，也不包括公司性质的机构。主要有几点考虑。一是土地储备与供应的协调，按照法律规定，市、县人民政府是土地供应的主体，国土部门的组织实施主体，所以，只有在土地储备机构与供应主体基本一致的情况下，土地储备资金的收支管理政策、银行贷款偿还才能顺畅地执行。二是土地储备制度的目标。土地储备是以加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力为目的的，要实现这些目标，事业单位更为合适，而公司性质的机构，由于存在营利的要求，与这些目标有一定的冲突。三是金融政策的要求。只有具有独立的法人资格才能开展贷款融资活动。 三、关于土地储备计划与项目实施方案

土地储备实行计划管理，是各地的普遍经验，也是国办发100号文的要求。《办法》提出土地储备计划由国土资源、财政、人民银行三家共同编制，一方面是出于调控市场的考虑，另一方面是出于土地储备规模与资金预算、贷款规模衔接的考虑。土地储备计划由各类具体项目组成，所以要求制定项目实施方案，这与100号文土地储备实行项目预决算管理的精神相一致。 四、关于土地储备的范围与程序

《办法》规定五方面的土地可以纳入储备，但纳入土地储备的程序不同，这些规定的依据是相关法律法规，主要是《土地管理法》、《房地产管理法》、《物权法》和55号令的规定，在这些法律法规中，收回国有土地使用权、实施优先购买权取得、征收土地的原因不同，主体也不同，对这些土地，土地储备机构可以接受政府委托，做些具体的事务性工作，但不能做为主体。土地储备机构可以做为收购土地的主体，但要按市场原则协商确定收购价格，不能强制。


五、关于储备土地的开发与利用

对储备土地进行开发和临时利用是土地储备机构的职责。但具体的开发利用一是要经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对储备土地拥有的权利，其中，批准同意以储备土地为抵押物融资的，才构成核发土地证书的必要条件，也就是说，对储备土地，不一定是全部发证，只是在有融资需求，并且经过批准才能核发，而且，土地储备取得土地证书后，也不拥有自行转让的权利。对临时利用储备土地的收入，则需按照财综[2007]17号文的要求，实行“收支两条线”管理。 六、关于土地供应

储备土地的供应首先要纳入市、县土地供应计划，其次，由市、县国土资源管理部门统一组织供地，而不是土地储备机构自己供应。其中，对依法办理农用地转用、土地征收后纳入储备的土地，满两年未供应的，仍然等同于征而未供土地处理，所以，按照28号文规定，在下达下一年度农用地转用计划时要予以扣减。

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