“流动人口”与社会保障

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“流动人口”与社会保障

社会保障是社会经济发展的“安全网”、“稳定器”。6月社保基金入市，人们关注基金对股市影响的同时，也希望它可以真正解决基金本身的增殖问题，虽然很多人仍持谨慎的态度。就我国目前而言，社会保障问题面临比较大的考验在于两点，一是农村人口、流动人口的保障问题，二是社会在面临老龄化时突显的养老保险问题。

随着中国工业化和城市化进程的不断加快，从土地上转移出来的劳动力数量越来越多，成为城市居民和农村居民以外的第三类人群。他们的就业、生存环境和生活保障等诸多方面的问题越来越引起人们的关注。近来，因孙志刚事件所引发的思考很多。6月18日，国务院审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，同时废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》；前一段四川成都市颁布《成都市非城市户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，规定用工单位和个人一起根据工资水平交纳社会保险金，内容涉及工伤或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴等三项待遇；上海等城市正在考虑如何用农村集体土地出让的费用来建立郊区农民的社会保障基金；等等。说明农民尤其是数量越来越大的流动人口的社会保障体系的建设和对他们的社会救助的问题已经引起广泛的关注和讨论，有些已经进入实质性的实践阶段。

我国的社会保障体系现状

我国的社会保障体系建立于上个世纪50年代，改革开放以来进行了一系列的改革，但主要覆盖对象仍旧是国有企业职工、国家机关事业单位职工和参照国有企业办法实行保障的城市集体企业职工，内容主要包括医疗保险、养老保险、失业保险以及其他工伤、生育等保险和社会救济补助等，而农村地区居民除民政部门的救济外，几乎不存在完整的社会保障体系。据1999年的统计数据显示，城市人口人均社会保障支出约为农村人口人均社会保障支出的30倍左右。

从医疗保险、养老保险和失业保障三大社会保险的角度来看，农村地区居民在医疗方面实行过一些如合作医疗式的保障；在养老方面主要是传统的家庭养老和少部分的五保户、军烈属的救济补助式养老；在失业方面农村居民的最后就业保险是“土地保障”，因为他们还拥有一块生产资料，从严格意义上讲，拥有生产资料的人是不可能成为失业者的。

如果说这样一种低水平的农村地区居民社会保障体系在经济发展落后的传统体制下还可以运作的话，在现在，不但保障本身已经不能满足农村居民的需求，进一步的，在这个工业化、城市化高潮到来的经济迅速发展的年代，在农村居民已经进入大规模流向城市，形成了大量的流动人口的年代，一旦当社会出现各种暂时性的危机，如经济危机、自然灾害危机和如同这一次“非典”事件的健康安全危机，这些流动人口所面临的风险是以住的没有经历过的。

流动人口获得社会保障的意义

从长期的角度看，流动人口的社会保障体系的构建也是一件势在必行的事情，是对我们经济社会有利的事情：


第一，工业化和城市化是中国整个21世纪上半叶的经济和社会发展的主旋律，建立在劳动廉价优势基础上的制造业外国投资不断上升，并向中国东部地区聚集，，如果我们能通过大规模的人口流动，在东部地区的渤海湾、长江三角洲和珠江三角洲地区形成三个特大型都市圈，几十年以后其人口总量和制造业总量都将成为世界第一。因此，中国这一次新型工业化必将与城市化结合起来。

而目前某些地方政府的观点是，在城市需要流动人口的时候，将他们吸引进来，利用他们一生中的青壮年时期，在本地参加建设和劳动，同时也让他们在城市积攒钱财，但将来最好是回到原籍生活，或者重新创业和就业，或者到农村养老。但是这样一种观点和做法显然是本位主义的，是与中国经济社会发展趋势相悖的，也是与目前大量流动人口的自然选择相左的。城市化进程的加快和城市人口比重的上升是中国社会现代化的必然趋势。

第二，从局部的利益来讲，从短期来看，在城市建立流动人口的社会保障体系似乎会提高一个城市的劳动力成本。但是，从全局的观点来看，从长期动态的角度来看，建立流动人口的社会保障体系是必要的，并且不仅仅是一项涉及社会公平的“基础设施”建设，而且还是一项有效率的经济行为。

如果我们在全国范围里要求所有的城市都建立流动人口的社会保障体系，对我国流动人口的总体劳动力成本的提高会有一些影响，但我国总体劳动力成本在世界上还是处于低位的，因此对国家竞争力的影响不会太大。同时，由于我们要求全国所有的城市都这样做，那么就可以杜绝以牺牲流动人口利益为主要内容的城市之间在吸引外资等方面的恶性竞争。流动人口的社会保障体系的建立可以大大提高他们抵抗各类风险的能力，降低风险程度，进而降低他们的预防性储蓄，促进消费，这对于我们改变当前储蓄过度而造成的内需不足和通货紧缩具有积极意义。另外，如果从长远来讲，随着中国工业化和城市化进程的加快，流动人口中有相当大比例的人将成为城里人，那么尽早建立他们的社会保障的个人账户对我国社会的长远发展是有利的，而且越早建立越好，越早建立对社会来讲其负担越小。相反，流动人口的社会保障体系长期拖下去的话，一是当前麻烦很多，碰到类似“非典”事件，将束手无策；二是给将来的社会保障体系建设留下难以解决的包袱和隐患。

青壮年流动人口改善养老体系收支缺口

目前城市养老保险体系中存在的一个严重的问题是：随着人口老龄化的到来，养老保险帐户收支难以平衡，未来当城市居民中独生子女这一代人成为养老保险金的主要交纳者时，人口结构将会朝着更加不利的方向发展，养老金帐户将面临更为严重的清偿危机。对此，我们目前改革的主要方向是试图通过个人帐户的设立和“做实”，并将做实以后的个人帐帐户基金进入资本市场保值增值来解决将来的问题。但是要完成养老保险体系这一转轨和个人帐户的做实，我们需要一笔数额巨大的转轨成本。由于当前转轨成本的不到位，我们现在只能继续地实行过去的“现收现付制”的养老保险体系，即将当前就业人口的养老保险金交纳成为退休人员的给付，所谓的个人帐户处于“空帐”运作状态。即便如此，我们每年还需要为平衡现收现付的养老保险帐户投入大量的财政性资金。

其实，在城市养老保险体系中有步骤地引入一定数量的目前还处于青壮年的流动人口，就可以改变由于人口老龄化和独生子女政策所带来的人口结构不合理的情况，改变养老保险帐户收支缺口过大的问题，使中国的养老保险体系渡过困难。当然流动人口的加入，会增加


今后的养老负担，但是可以在将工业化和城市化完成以后，中国经济实力相当强大以后再来解决这一问题。

完善流动人口社保体系的方法

从操作的角度来看，当前建立流动人口的社会保障体系最大的障碍是流动人口的高度流动性。未来几年，将有大量的流动人口随着工业化和城市化成为城市居民，这是必然趋势。但是，就每一个流动人口来讲，成为哪个城市的居民，是否长期定居在某一个城市，还是一个未知数。由于流动性很大，因此流动人口所建立的社会保障体系与现存的城市居民社会保障体系应该有一定的差异，一定要将他们交纳的社会保障金以个人帐户的形式存在。这些个人帐户基金在必要时可以与城市居民社会保障体系的基金统筹使用，但一旦当一个流动人口需要流动时，其个人帐户应该跟随他一起流动，带到另外的城市，如果他永久性地回到尚未建立社会保障体系的原籍地时，可以一次性地提取现金。这种做法我们可将其称之为流动人口“个人帐户”的边际做实制度，即当某一流动人口事实上将长期留在其工作的城市时，“个人帐户”是否“做实”是不重要的，但是当他流动时，他的个人帐户必须是“实”的。通过这种将流动人口个人的社会保障帐户边际做实的方法我们就可以解决因流动人口的高度流动性所带来的困难，因而从操作的角度来看，建立流动人口的社会保障体系也是可行的。

（作者系复旦大学就业与社会保障研究中心主任）

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