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政府会计改革：战略次序、框架设计与冲突协调的分析
作者：张风
来源：《财会学习》 2018年第21期
摘要：政府进行会计制度改革不是一个一蹴而就的过程，而是需要长时间的坚持和投入，为保障我国政府会计改革的顺利进行，必须要在政府会计改革的过程中严格将国际会计改革的客观规律和实际国情以及现有会计制度的利弊相结合，确立集控制、管理和报告取向于一身的循序渐进的会计改革战略次序，将集合财务会计和预算会计与一体的双轨制政府会计体系作为战略的基本框架，同时分别将技术协调与组织协调作为核心点和突破点，有序的推进我国政府会计改革的稳定发展。
关键词：政府会计；战略次序；框架设计；冲突协调
我国政府为实现政府会计体系的现代化建设，于19 世纪初期开启了新一轮的政府会计制度改革，并做出了大量的学术研究，取得了丰富的研究成果。相比上一轮的政府预算会计改革，本次的预算会计改革速度显得非常缓慢。从国际化的角度来看，各国在不同时期的会计改革趋向也发生改变并统筹安排改革议题，这也是促进各国改革顺利完成的主要原因[1]。而我国目前没有明确的政府会计改革战略体系，这是阻碍我国政府会计改革的主要因素[2]。虽然我国关于政府会计改革做了大量深入广泛的研究，并借鉴了国外的优秀改革经验，但是却忽视了与本国的国情相结合依次铺开改革议题，缺乏有效的战略指导。只有确定我国政府会计改革的战略次序，并设计出相应的改革框架和协调冲突，才能促进我国政府会计改革的成功开展。
一、战略次序：由控制取向、管理取向到报告取向
政府会计改革取向主要包括以下三点：首先是以发挥政府控制作用的会计制度控制趋向，如引入基金会计和预算会计；以发挥政府会计管理支持作用的管理取向，包括引入责权发生制和导入成本会计系统；以对外报告为主导的政府会计报告取向，包括建立和完善相关财务报告和准则等。根据目前的形势，我国亟需建立一个具有现代化意义的政府会计体系，要想实现这一目标离不开以上三种改革取向的支持。不过要想实现这一目标，还需要按照客观要求对改革议题进行有序的安排，也就是战略次序安排。在定位政府会计改革的取向和次序安排时，应该考虑到的因素包括改革的客观规律、目前我国的会计改革利弊和环境。要以跨会计改革的客观规律为标准，以政府内的会计建设为主，建立起控制取向→管理取向→报告取向的国际化会计改革战略次序[3]。控制以及管理取向的主要目标在于对政府会计系统进行完善，报告取向的目标主要在于建立和完善政府的财务报告。
从我国会计环境来看，目前需要整改的部分有公共资金安全、公共部门财务管理效率，这决定了会计改革近期依次定位于控制和管理取向。目前我国的社会经济正在转型期，在过去的几年中我国出现了不少政府和预算部门挪用公款的违法行为，利用造价、虚报、扩大预算等手段占用、非法占有国家资金，徇私舞弊。这导致政府财政危机不断加大，所以我国政府需要加强会计系统建设，保障政府会计改革的顺利实施。将管理与控制的作用充分发挥出来，保护好政府公共资金安全，提高相关部门的管理和监管力度。从长远的眼光来看，由于民主政治化的发展，社会大众对政府信息的透明化有着越来越高的要求，因此有必要进一步提升和完善政府财务对外报告。
二、框架设计：建立双轨制政府会计体系
以战略眼光设计政府会计改革的基本框架是政府会计改革中的必要环节。在设计政府会计改革框架的过程中，要充分结合改革各个阶段和终极目标，与此同时调整和协调好各个不同改革议题之间的关系。在许多发达国家中，将以政府财务会计和政府预算会计在内的双轨制会计体系作为战略次序的框架。双轨制政府会计改革制度能够满足我国的改革战略计划[4]。首先，政府财务会计和预算会计之间是相互促进的关系，有着控制取向改革的共同目标。政府会计在一定条件下能够充分的发挥财务监督和控制功能，维护财务规章制度，健全政府内部控制，促进政府履行和实现合规性行为责任。但因其具有历史局限性，因此无法全程反映政府预算的全过程，所以有必要充分发挥政府的预算和控制功能，政府的审批、执行、审核等过程能够通过预算充分的反映出来，且涉及的范围包括资产、负债、收入、费用等广泛的范围。相比政府财务会计来说，预算会计则具有相对较小的结算范围，但是其贯穿于会计预算的全过程，起到了重要的控制取向作用，能够充分发挥政府会计的控制作用。
其次，对于政府上级管理者来说，财务会计与预算会计都能够提供对内报告，并满足公共部门财务管理过程中对于信息的需求，将政府会计的管理支持作用充分发挥出来。政府财务会计可以支持财务财务管理活动，并将完整的财务信息提供给财务管理部门。预算会计可以对执行预算情况进行及时准确的反映和提供信息支持，促进政府财政管理水平层次的上升。政府预算是保障政府财政良好运行的基础，所以讲预算管理作为公共财政管理的重点十分有必要，这有利于政府受托职责的实现。值得注意的是，政府会计单系统模式下，对于公共部门的财务管理和预算管理进行强调会导致另一方的信息需求受损。所以只有采用双轨制度，将会计预算和财务管理进行融合，才能够满足公共财政管理和公共部门财务管理的需要，实现相辅相成和管理取向的政府会计。
三、冲突协调：以技术为核心，以组织协调为突破
政府会计改革的过程是漫长艰难的，在这一过程中充满各种不同的挑战和冲突，需要进行协调，主要的冲突和矛盾包括技术上和组织上两方面。技术冲突包括三方面，第一是传统会计改革体系和双轨制之间的协调，由于会计改革将原有的会计体系进行了推翻，并在此基础上进行改革，因此战略目标的实现具有一定的困难和阻碍，需要逐渐的适应现有的会计制度体系，或者引入责权发生制度，此昂称政府财务会计，同时建立真正意义上的政府预算会计。第二，双轨制内部的子系统之间的协调，包括会计的主体、对象、科目和报表等，采取标准账户体系等多样化的方式进行协调。三是协调各个议题之间的冲突以及政府会计改革和其他改革之间的冲突，包括政府预算、国库集中支付等制度[5]。
其次是要解决组织协调上的冲突。我国规定全国会计管理机构为财政部门，所以改革的主导权也应该是财政部门，这一点没有较大的争议。但值得一提的是，要想进行会计改革必须要对涉及到的相关组织机构进行协调统筹管理，包括政府预算、财政管理和政府审计等多方面的问题，这一过程中一定会关系到行政和立法层面之间的协调、财政管理与政府内部审计之间的协调等等。由于政府会计改革具有重要的现实意义，因此希望能够建立一个吸收立法机构和行政机构的部门，使得改革的主体机构具有高度的权威。
四、总结
要想促进我国政府会计改革取得优秀的成果，必须要对未来战略改革的取向进行明确，同时结合我国的实际国情和现有会计制度的优劣势，建立以控制→管理→报告取向的循序渐进的战略次序，建立包括政府财务财务预算体系和管理体系的双轨制基本框架，并作为改革的支撑，将技术协调和组织协调作为改革的核心和突破，缓慢的促进我国政府会计改革的发展。
参考文献：
[1] 郭平，李宁. 我国政府会计改革初探——基于中美政府会计环境比较视角[J]. 会计之友，2010(1).
[2] 贺敬平，王森林，杨晓林. 权责发生制在我国政府财务会计中的应用[J]. 会计研究，2011(6).
[3] 戚艳霞，王鑫. 政府会计概念框架的国际比较和构建理念[J]. 财政研究，2010(7).
[4] 路军伟. 我国政府会计改革取向定位与改革路径设计[J]. 会计研究，2010(8).
[5] 路军伟. 政府会计改革：战略次序、框架设计与冲突协调[J]. 中央财经大学学报，2011(7).
本文来源：https://www.wddqxz.cn/be861514660e52ea551810a6f524ccbff121ca80.html
2023-03-09
