宅基地论文-农村宅基地制度调查与分析

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宅基地论文-农村宅基地制度调查与分析

一、对河南省鹿邑县农村宅基地制度的调查分析

农村宅基地是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地,包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。我国农村宅基地分布广、占用面积大,且近年来呈不断增长之势。农村宅基地的产生是我国城乡二元结构的产物,是国家为保护农民的利益和基本的生活居住权利而实施的一种特殊制度安排。现今农村宅基地问题是农村土地管理中的一个热点、难点、焦点问题,事关社会稳定和经济发展。本文通过对河南省鹿邑县农村宅基地制度进行问卷调查和实地访问来进一步分析、研究现今农村宅基地制度。

鹿邑县位于豫皖交界的河南省东部,是全国粮食生产百强县,河南省24个农业综合开发重点扶持县。全县辖8镇12乡,546个行政村,土地总面积186万亩,耕地面积124万亩,人口116万,其中农业人口98万,是一个典型的内陆农业大县。

为准确反映河南省鹿邑县农村宅基地制度现状问题,我对该地区进行抽样调查。调查采用问卷调查的方式进行,共涉及到50个村:每个村平均发放问卷35 份,共发放问卷1750 份,回收问卷1680份,其中有效问卷1570份。从调查问卷汇总情况来看,被访者男女比例为3: 2;年龄最小18 岁,最大65岁,年龄段主要集中在20～ 60 岁;被访者有91%的人学历在高中以下家庭年总收入6000～ 10000 元和10000 元以上的比重最大,分别为27%和39%,3000 元以上的家庭占14%,也有13.3%的家庭年收入在3000～6000 元之间。 二、通过此次调查反映出以下问题

(一)人均宅基地面积严重超标,一户多宅现象普遍存在,土地闲置浪费严重。 《中华人民共和土地管理法》第六十二条规定"农村村民一户只能拥有一处宅基地,宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。"但由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理,再加上采用的是无偿、无限期的使用制度,出现了农民超标占用宅基地建房,一户多处宅基地,和闲置宅基地现象普遍存在。在这次调查的50 个村中, 31个村的人均宅基地面积在80～ 120 平方米之间,12 个村人均宅基地面积在120～ 140平方米,还有7 个村子的人均宅基地面积在140 平方米以上。其中超标准占地现象尤为突出,占到了所有调查户数的81%。调查显示,虽然农村一户一宅占大部分,但仍有33%的被访农民拥有两处以上宅基地。

由于进城打工农民群体日渐增多,其中一部分人希望进入城市生活在城市中购买了商品房,由于流转受到限制等原因,他们大多数都没有处理在农村的宅基地,只能荒废。加之计划生育政策的实行造成了农村户均规模逐步减小,但宅基地规模的审批标准却仍处于较高水平超过了实际需求,造成房屋空置,加剧了越来越多的"空心村"形成。此次调查中,空置比例达到 17.3%;占宅基地总面积的 15%。

(二)宅基地审核不规范且布局散乱

相关法律规定村民申请使用集体土地建住宅,必须由申请人向所在地农业集体经济组织或村民委员会提出建房申请,然后由村民大会或村民委员会对申请进行讨论,经到会人数过半数表决通过后,上报乡、镇人民政府审核,最后由县级政府批准。在调查中发现,很多地方并没有严格按照法律规定的审批程序,村干部自行决定宅基地审批、审批不符合规划、批少占多等现象较多。而且大多数农村居民点布局散乱,建房没有规划。村庄"摊大饼"式向外扩展,存在大量违法违规建筑。通过访问村干部得知, 部分村子没有建设用地规划, 只有少部分规划的较好,还有部分村子虽有规划,但是没怎么执行过的。调查问卷数据分析,被访农民中,40% 村民的自家房屋是按照村规划进行建造的,60% 的村民认为本村没有规划。






(三)存在宅基地隐型交易市场

由于《土地管理法》规定严禁城镇居民在农村购置宅基地限制了宅基地的流转。因此,法律并不允许宅基地使用权的自由转让。随着经济的发展和经济体制改革的深入,日益发展的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止。调查表明,在城乡结合部,农民宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是一个普遍现象,形成了自发的宅基地隐形交易市场。据调查,有11 个村子有外来居民购买房屋或宅基地的情况,大都是位于城乡结合部。大量宅基地私下流转,一方面扰乱了土地市场的正常秩序,另一方面宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷,增加了土地管理的难度.宅基地流转失控,加大了需求,加剧了农村多用多占等违法行为的发生。 (四)农民对宅基地产权概念认识模糊

调查显示,农民对宅基地所有权的认识是模糊的,其中,45%的农民认为宅基地是农村集体所有财产,不能买卖;8%的农民虽然也承认宅基地是农村集体所有财产,但主张可以进行买卖;另有22%的农民则认为宅基地为个人私有财产,但不能买卖;25%的农民的看法为宅基地为个人私有财产,应该可以买卖。与此相类似的是,农民对房屋所有权的认识也是不清晰的,51%的农民认为自己的房屋与城市居民住房一样,可以自由买卖;9%的农民虽然认为自己的房屋与城市居民住房不一样,但应该能够自由买卖;10%的农民认为自己的房屋与城市居民住房不一样,必须经过村集体办手续才能买卖;只有 30%的农民认为自己的房屋与城市居民住房不一样,不能自由买卖。从根本上看,农民对宅基地和住房的财产关系认识不清,部分农民对宅基地存在私有观念。长期以来,由于国土资源法律法规、政策宣传不到位,部分农民对居住了多年宅基地便产生了私有观念,认为宅基地是私有财产,自己的宅基地归自己所有,可以出租和买卖,其他任何人和农村集体经济组织不得收回。这也在一定程度上制约了农村农民住宅和宅基地资源的更充分开发利用。 三、农村宅基地制度改革和完善的对策建议 (一)加强对宅基地的管理和规划

1、完善农村宅基地法律法规。尽快出台关于农村宅基地管理的规定,明晰宅基地管理、流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。明确规定农民建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等, 简化程序, 管理得当,方便农民, 各宅基地能地尽所用,合理配置。加强宅基地立法体系的建设,尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等法律法规。

2、改革和完善宅基地审批制度。应改变目前宅基地报批方式,采用计划的方式报批。在城镇化的进程中,大量集体土地被征用,不少农业户转为工业户,使农村宅基地出现非农业户占用集体土地宅基地的特殊情况。对于因土地征用变为非农居民宅基地,应实行动态管理,尽快予以立法。面对农村宅基地出现一系列问题,逐步向国有土地使用权上过渡,纳入国有土地管理范畴,这是一种有效的管理方法。农民宅基地的自由转让是城市化进程的客观需求。

3、加强对农村宅基地的规划。对农村宅基用地用地标准、空间布局, 进行统筹安排,合理布局,科学布置现有农村宅基地资源。严格执行村庄规划,对不符合村庄规划的宅基地申请不予批准,拟用宅基地经依法批准后,要到实地丈量宅基地的实际面积,在村民住宅建成后,再到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地,确保村民宅基地完全按照村庄规划进行。

4、加强农民宅基地的登记工作。我国《物权法》第十条规定:"不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。"第十四条规定:"不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发挥效力。"我国对宅基地使用权实行的是登记生效主义,并且未区分城市和农村,应是城乡一体化登记制度。但到目前为止,我国尚未完成宅基地使用权登记工作。笔者认为,应当加强登记的规范化建设。对宅基地超标准、闲置、浪费问题,针对不同情况,采取不同措施。

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