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对国家机关公职人员实行宪法宣誓制度的探索与思考
作者：李彦辰
来源：《公民与法治》 2019年第7期
宪法宣誓制度是国家公职人员在就职前,在公开举行的就职宣誓仪式上,宣誓拥护或者效忠宪法的制度。这一制度的目的在于昭示宪法尊严,树立宪法权威,确保宪法和法律在人们政治活动和社会生活中的至高地位。
宪法宣誓制度是一项宪法程序,其设立与各个国家的国情、文化和历史都有一定关系。但是对宪法宣誓程序实施和落实是我们判断宪法宣誓制度价值以及制度设计的重要理论平台。我国要建立法治国家和现代化的法治体系,设立完善的宪法宣誓制度是特别重要有效的途径,也是建立宪法信仰的一个契机,全民特别是国家机关能够通过一个程序仪式来强化宪法的权威,让宪法精神融入行动和意识。
一、我国宪法宣誓制度发展的历史背景
目前,世界各国普遍在宪法中对宣誓制度作了规定。宣誓最早在西方是和宗教紧密相关的,代表着人民对神的敬仰,在早期的司法审判和宗教祭祀方面表现得尤为明显。随着社会的发展,宣誓逐渐与宗教色彩脱离,1215年英国《自由大宪章》规定“余等与诸男爵俱已宣誓,将以忠信与善意遵守上述各条款。”这最早确定了宣誓制度;1789年美国确立总统宣誓制度;自1919年《魏玛宪法》确认国家公职人员就职宣誓制度是现代宣誓制度的起点。宪法宣誓制度的建立为法律信仰的培育打开了新的思路。
宪法是国家的根本法,在国家法律体系中具有最高的法律地位,由于其调整范围的广泛性,宪法宣誓制度则可以在这方面有所作为。截至2012年年底的最新统计,在193个有成文宪法的国家中,有177个国家的宪法规定了宣誓制度,未规定该制度的国家只有16个。有的国家除了宪法规定以外,议会还专门立法规定了宪法宣誓的具体规则。
中国的宣誓最早起源于古代,主要是一些重要的政治和军事方面,主要表现形式为誓与盟。辛亥革命以来,我国陆续有相应的对于宪法宣誓制度设立的相关规定,宣誓制度是由孙中山建立的,1913年的《大总统选举法》就规定了大总统就职时的宣誓。建国后,我国宪法没有关于宪法宣誓的相关规定,但是我国有一些宪法宣誓制度的实践。比如六届全国人大一次会议上,当选的国家主席李先念和全国人大常委会委员长彭真为我国宣誓的第一次实践。1990年香港和1993年澳门分别在其基本法中规定了宣誓制度。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过的关于实行宪法宣誓制度的决定,正式确立了新中国的宪法宣誓制度。在十三届全国人大一次会议举行全体会议时,选举产生了新一届国家机构领导人,随后在人民大会堂举行了隆重的宪法宣誓仪式。宪法宣誓制度是我国十八大以来一项重要的法律设计,其目的就在于昭示法律的尊严,树立法律的敬畏,确保宪法和法律在我国社会生活中的地位。
二、对宪法宣誓程序的三必须原则
(一)宪法宣誓程序必须合法。建立宪法宣誓制度是实现一切权力属于人民的宪法原则的有效途径。宪法是保障公民基本权利和政府权力的规范性法律性文件。宪法的授权是宪法宣誓制度的直接的理论依据。对于公权力而言法无授权不可为,法定职权必须为,宪法的重要功能之一就是为政府授予必要的权力,对于有限政府来说所有政府权力都必须源于宪法,否则就是违宪。
因此,把宪法宣誓制度写入宪法,不仅是对公职人员的授权,而且通过这种方式把宪法宣誓制度规定为国家公职人员的义务。
(二)宪法宣誓程序必须合理。宪法宣誓程序之主体合理性。我国宪法宣誓的主体为凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员。行政机关和司法机关的相关人员进行宪法宣誓,有助于增强其权力来源的认知,增强法治观念,严格依法行事。宣誓内容之合理性。通过分析宣誓制度,可以得出构成宣誓词一般有三个要素:宣誓者应当承担的个人责任,宣誓者宣誓的对象,还有宣誓者的职责承诺。在我国,国家权力来源于人民的授予,人民(选民)的利益至上是国家公职人员宣誓的主要内容。这种内容的设计使誓词具有人民性,诠释了权力的来源以及以后工作的性质,对于打造服务型政府,推进法治社会的建设具有重要意义。宣誓程序之合理性。宣誓仪式是一种特定的仪式,通过其具体流程的外在形式来传递特定的意义,在特定的时间、地点进行宣誓,才能显示宪法宣誓制度所蕴含的特别意义,也构成宪法宣誓意义得以传递的基础条件。
(三)宪法宣誓程序必须合情。明确以宪法为基础的法律秩序才是公权力的唯一来源,明确根本法关于职权的规定并去遵守,通过宪法宣誓来提醒国家机关工作人员其权力的来源,并在公共场合明确自己的信仰。在公众的监督下,通过庄严的宣誓仪式,向广大人民群众郑重地宣读誓词,表明自己将会接受人民赋予的权力和监督,奉公廉洁,树立良好的政府和司法机关形象,让政府和司法机关的公信力在宣誓中提高。
三、我国宪法宣誓制度存在的问题和对策
(一)影响我国宪法宣誓制度的问题和因素。宪法宣誓是一种法律赋予的神圣仪式,在执行中必须严肃认真、铭记在心,并真正落实于行动,必须防止宪法宣誓制度流于形式。我国一直致力于建设法治政府和服务型政府,但不可否认的是部分政府工作人员法律意识淡薄,缺乏对法律的信仰。信仰的形成不是一蹴而就的,宪法宣誓制度在我国要获得长足的进步与发展,就需要时刻把握仪式的价值与精神,极力维护其神圣感和尊崇感,不能让宪法宣誓制度流于形式。
(二)我国宪法宣誓制度缺乏相应的违誓制约机制。在国外的法律中早有宪法宣誓制度追责的条款规定,比如德国《官员法》第二十八条明文规定:因拒绝宣誓的议员会被免职。在美国的宪法宣誓历史上,曾经有过两次总统因为违反宣誓而被弹劾的记录,美国在理论和实践上都维护宪法的权威。亨利·海德作为首席公诉人曾说过这样一句话:“未能给总统定罪,会使违背就职这样一种令人讨厌的而应该避免的行为看起来不那么严重。”贝宁、立陶宛和几内亚在违誓制约机制的建立方面做法比较成熟,这是依宪治官的一种体现,更是对宪法至高权威的有效捍卫。我国既没有对违誓行为制约的先例,也没有完善的法律制度对宪法宣誓制度作支撑,这样宣誓制度就缺乏硬度,没有硬度的制度容易被束之高阁甚至被弱视。
(三)缺乏监督定位。我国目前的宪法宣誓制度对违反宪法宣誓的行为和人员,由谁来监督,怎样履行监督程序,都缺乏具有可操作性的相关规定。不管是宪法,还是监督法、监察法等法律,都没有明确惩治违反宪法宣誓的规定,如何明确违反誓词的行为由谁来监督和监察,履行怎样的程序,都需要作出明确的法律规范。
(四)对完善我国宪法宣誓制度的几点设想和建议。一是完善立法。孟德斯鸠曾指出“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不变的经验。”英国著名历史学家阿克顿也曾说过“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”依法治国的原则要求我们遵守法律的规定,违反法律要承担相应的法律责任。否则,建设法治国家的目标就没有保障。当国家工作人员违背宪法规定的誓词时,挑战了宪法的权威,更深层次的说就是违背了人民的授权,我国可以结合国情研究制定相应的宪法宣誓法律保障体系。二是完善宪法监督和违宪审查机制。法律有规定,平时有监督,国家机关工作人员就会在工作中遵守宪法的规定。宪法监督和违宪审查不仅是一个法律问题,更是一个政治问题。建立并完善宪法监督和违宪审查不仅有利于将宪法宣誓制度付诸实践,
而且能加强对权力的监督,为依宪治国提供强有力的保障。三是普及宪法和宪法宣誓知识。宪法作为国家的根本法,规定的范围比较广,宪法实施具有多层次性,不像常见各种法律法条一样可以很频繁地被公众用到,在平时的生活中与公众有一定的距离。因此要加大宣传教育力度,宣传宪法至高无上的地位,宣传宪法宣誓制度,形成公众的宪法信仰和责任理念。
(作者单位:河北省邯郸市第一中学)
本文来源：https://www.wddqxz.cn/b71777f94593daef5ef7ba0d4a7302768e996f96.html
2023-02-04
