发挥基层人大推进村民自治的重要作用

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发挥基层人大推进村民自治的重要作用

田 雄

知名宪政学者蔡定剑博士认为，制度文明包括两方面基本内容，一是民主，二是法治。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是我国民主政治的核心内容。民主法治的实现，关键靠人民代表大会制度。村民自治制度作为我国民主建设的试验场，与人民代表大会制度建设有机结合起来，对从根本上实现人民当家作主，具有重要意义。 农村推进民主进程的必要性

近年来，我国广大农村地区发展迅速，但由于中国长期的城乡二元格局，实现城乡一体化的任务仍然艰巨。从目前城乡发展格局看，中国实现现代化在很大程度上取决于处于发展弱势的农村。十六届五中全会提出的新农村建设二十字方针：“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”经济发展是基础，管理民主是则是更高的发展目标。

上世纪八十年代初，人民公社制度解体后，村民自我管理开始在广西等地兴起，最终在1988年起开始试行《村民委员会组织法》。但这并不意味着国家权力撤出了乡村，农村真正进入了“自治”状态。党的村级组织权力体系，以及国家自上而下掌控的教育、医疗、土地利用等等足以说明这一点。但村委会主任任免的权力归还给了村民，让村民有权利开始投票选举自己的当家人。《村民委员会组织法》实施二十多年来，历经多次修改，“民主”理念开始在饱受几千年封建思想统治的农民脑海里以法治的文明形态生根发芽。村民自治制度自上而下的建构，与国家希望由草根式的民主推动国家整个民主进程有关，赋予村民自治更多的希望。农村正是党和国家推进民主进程的试验场。但是，村民自治制度的推广和落实还存在一些不足，有些地方村民甚至不知村民自治为何物，村民参与度偏低；有些农村公共资源较多，村级公共权力由家族掌控，或者出现了贿选等现象；有些甚至有地方公共权力参与其中，严重干扰了村民自治。当前，在农村人口外出较多或合村并组之后，出现了“民不识官，官不识民”的现象，仅仅依靠地方政府指导的村民自治制度贯彻落实并不尽如人意。 基层人大推进农村自治的必要性

中国是一个单一制并具有多级行政层级的国家，愈是在基层，行政权力的“法意”和“民意”基础愈弱。随着国家对农村反哺力度的日渐加大，基层政府管理缺乏相应的法律约束的情况下，基层政府管理行为会更多转嫁给村级组织。为更好地推进村民自治制度的贯彻落实，培养农民的法治观念和民主意识，提升农民的权利意识和国家主人翁意识，建立国家基层治理的良好秩序，发挥基层人大在农村自治制度实施过程中的作用，夯实基层人大的农村阵地建设，是当下农村治理的有益选择。

一是二者共同承载着推进中国民主进程的重任。人民代表大会制度是现代民主发展的产物，村民自治制度则是自上而下的政治建构的结果。这两种制度都有着共同的特征——民主的产物。但人民代表大会制度作为国家根本政治制度，先于村民自治制度建设发展，有着更为成熟的组织体系，村民自治则是整个民主政治中最基层的一种实践，前者对后者具有母体培育民主的作用。

二是规范指导村民自治制度的主体不够健全。村民自治制度关系着我国八亿多人口的切身利益，如果说人民代表大会制度是人民当家作主的重要实践方式的话，那么，村民自治则是在较小的治理单元内直接体现村民当家作主的主要形式。事实上，当前村委会组织在选举及运行过程中，一般都是基层党的组织部门和基层政府的民政部门在其中扮演着指导甚至是“操控”的角色。其中，上级党组织通过对村级党组织的领导，再进一步影响村民委员会组织。在国家民政部门，则自上而下都存在基层政权建设职能，从实际情况来看，村民自治组织受到重重干预，承担了大量的党政职能，准政府色彩仍然浓厚。基层人大代表由基层人民群众直接选举产生，与村民自治具有相同之处——直接选举。因此，基层人大组织基于非党


委、非政府角色，应在村民自治当中，主动参与，积极有为，起到强有力的指导、监督作用。 三是城乡居民人民代表选举权相同对农民民主素养有着更高要求。党的十七大报告明确提出：“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。 十一届全国人大常委会法制工作委员会主任李适时认为：“实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现了人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。”人民代表大会制度作为中国根本的政治制度，要更好地加强和改善，离不开对人民民主素养的培养，尤其是对更为基层的8亿多农民的民主素养的培养。而《村委会组织法》的制定与实施正是通过全国人民代表大会制定和通过的，在指导村民选举中进一步培养农民民主意识，基层人大对于该法的制定、实施意义应有更为深刻的理解，让基层人大参与到村民自治制度的贯彻实施中，义不容辞。 基层人大推动村民自治的途径

“求木之长，必固其根。欲流之远，必浚其源。”我国人大制度要走得更远，民主脚步要踏得更实，必须重视村民自治的重要地位。基层人大组织助推村民自治既是自身职责，也是历史使命，对于巩固和彰显人民代表大会制度的根本政治制度地位，加快国家现代化进程有着促进意义。基层人大组织应当积极有为、勇于实践。

从当前我国的制度环境来看，基层人大在村民自治发挥作用的有利条件有几点。一是制度便利。从国家到地方，县级以上人大常委都有农业与农村委员会，对于推进村民自治制度的贯彻落实拥有顶层制度设计的优势。二是空间便利。基层人大代表由人民群众直接选举产生，其工作区域限于县乡基层，广大农村地区是其重要组成部分，广大农民也是产生基层人大组织的重要构成部分。基层人大监督村民自治制度的实施，正是对基层人民群众负责的一种表现。三是主体同构。一般而言，在基层人大组织中，县人大常委会主任由担任过党政要职的领导担任，镇人大主席都长期从事过党政工作，对于基层工作有着更为深刻全面的了解。基层人大组织推动基层群众自治制度落实也有着组织优势。

为此，基层人大推进基层群众自治，发挥自身作用可以采取以下途径：一是各级党委应正确认识人民民主的实践价值。在加强和创新社会管理的思想指导下，各级党委应以包容的理念重视基层各类群众自治组织，为它们的健康成长提供制度支撑。在农村地区，村民自治越是成熟，越有利于农村社会稳定，广东乌坎事件的最终妥善解决恰恰证明村民自治对维护基层社会秩序的重要作用。二是完善充实各级人大组织工作职能。民政部门作为政府职能部门，对于规范和指导农村群众自治组织建设，缺乏充分的“民意”和“法意”支撑，因此应该把基层政权建设职能从民政部门剥离出来，分解到各级人大的农业与农村委员会，乡镇一级人大组织虽无专业委员会，但应拥有此项职能，从而利于《村委会组织法》的监督和落实。三是充实基层人大工作人员的力量。在县乡两级人大组织中，往往人手缺乏，工作力量薄弱。各级党委政府应尊重人大组织的政治地位，把人大作为培养锻炼干部的重要岗位，让基层人大有力量推动基层群众自治组织建设。在日常工作中，基层人大组织有权力要求基层政府部门加大在农村地区对《村委会组织法》的宣传普及力度，提高农民的民主法治觉悟。四是参与监督村民选举。选举村民委员会是体现村民自治权利的重要途径，基层人大组织应该发挥自身作为权力部门的优势，结合人大选举的工作经验，监督政府行为、规范农民选举、提高群众民主意识。五是人大代表加强村民自治实施过程调研。虽然我国的人大代表都是兼职，但仍要求代表们对人民负责，利用长期在基层一线工作的便利，深入农村调研，及时反映群众呼声，针对村民自治制度实践中的不足，加强调查研究，为更好地建立健全村民自治制度，推动基层民主进程发挥代表个人作用。

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