投资审计如何在服务河南发展和改革中发挥更大作用

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投资审计如何在服务河南发展和改革中发挥更大作用

作者：薛合生

来源：《理财·经论版》 2014年第2期



薛合生

摘要：本文从三个方面论述了投资审计在整个审计工作中占有的重要位置，又讲述了近年来全省投资审计在惠民工程建设中发挥的重要作用，从而引出投资审计如何在服务河南发展和改革中发挥更大作用的问题及具体措施。

关键词：投资审计 发展 改革

薛合生，河南省审计厅，邮政编码：450003，电子信箱：337311897@qq.com。

一、投资审计在整个审计工作中应当占有十分重要的位置

通俗地讲，投资审计就是对工程建设投资的审计。政府投资的建设项目，既包括财政投资的工程建设项目，如农村饮水安全工程、农村中小学危房改造工程和城镇道路等，也包括行政事业单位、国有企业投资的工程建设项目，如中原福塔、人民医院病房楼、交投集团投资的高速公路和河南煤化集团投资建设的矿井、煤化工项目等。具体哪些项目属于政府投资审计的范围，《河南省政府投资建设项目审计条例》作了明确界定：“政府投资建设项目，是指政府全额投资和以政府投资为主的建设项目。以政府投资为主的建设项目是指政府财政资金占概算总投资50% 以上的建设项目或政府财政资金占概算总投资不足50%，但政府拥有项目建设或者运营控制权的建设项目。”实际操作中，把行政事业单位和省管国有企业的工程投资，视同政府财政资金。其法理依据是，《中华人民共和国审计法》第二条规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”此外，第十六、十八至二十条分别明确审计机关对行政部门、国有金融机构、国家事业组织、国有企业，进行审计监督。国有金融机构和企业事业组织的工程建设投资，必然影响到财务收支和资产、损益的变动，因此，应当纳入政府投资审计的范围。

从审计内容上讲，投资审计包括对资金的审计和工程建设过程的审计。从审计对象上讲，包括项目建设单位和与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货、咨询、代理等单位。这方面，《河南省政府投资建设项目审计条例》也有明确规定。

之所以说投资审计在整个审计工作中应当占有十分重要的位置，是基于以下理由：

第一，是贯彻审计“二十字方针”的需要。审计“二十字方针”是：依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实。首先，服务大局就要紧抓投资审计。改革开放以来，国家和我省的大局和主题始终就是发展，尽管发展的内容从经济到社会，再到生态，不断丰富和完善，但总的一条，发展是根本。发展离不开投资。长期以来，固定资产投资在GDP 贡献率方面始终占据重要位置，多数年份高于1/3。年固定资产投资的增长速度也始终在25% 以上。固定资产投资，拉动着经济，解决着就业问题。虽然全社会固定资产投资中民间投资比例越来越大，但政府和国有企业投资不仅发挥了引导和导向作用，快速且大幅度改善了交通、城建、学校、卫生等基础设施，而且进一步巩固了能源和基础原料等涉及国家经济命脉的基础和关键产业。其次，围绕中心就要十分重视投资审计。近年来，从中央到地方都在促转型、调结构。经济转型


和结构调整中，投资起到决定性作用，因为今天的投资就是明天的产业，今天的投资结构就是明天的产业结构。对于城市建设来说，今天的投资就是明天的城市结构和百姓的生活环境。因此，政府投资的方向、具体项目的安排、建设项目的成本以及建成项目的效益等情况，都需要审计予以充分关注，都应该跟踪到位、监督到位。再次，突出重点就更要把投资审计放在突出位置。投资审计不仅是整个审计工作的重点，而且是预算执行审计、经济责任审计、效益审计等各类审计项目的重点。因为固定资产投资金额大、涉及面广，是党委、政府和社会各界关注的重点。投资情况体现着预算资金安排格局和投资方向，体现着贯彻国家方针政策的程度，体现着主要领导的决策程序和经济责任，体现着一个单位对重大资金和项目的管理水平，体现着投资决策的科学性、正确性。李克强总理2013 年6 月在审计署调研时就强调指出：审计监督要突出重点，围绕经济社会发展的主要目标，特别是重点工程，包括发展工程和民生工程来实施审计。

第二，是把权力关进笼子里的需要。习近平总书记2013 年1 月在第十八届中纪委第二次全会上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。各类财政资金中，人员和行政运转经费是“死钱”，相对固定，权力空间小，而项目投资则是“活钱”，安排弹性空间大，权力寻租机会多。长期以来，投资建设领域始终是腐败问题的高发区。虽然全国组织开展了为期3 年的工程建设领域突出问题专项治理，也取得了突出成绩，但工程建设领域的腐败问题从一定程度上讲仍未得到根本解决。从审计实践看，工程项目论证不足、拍脑袋上项

目、人为操控招投标、超概算投资、形象工程、工程效益差和虚报工程造价等问题仍比较常见。

第三，是当好公共资金守护者的需要。李克强总理希望审计干部要当好公共资金的守护者。审计干部要守护好公共资金，首先应该守护好“大钱”、“活钱”和容易出问题的钱，那就是工程项目投资。通过审计，促进行政事业单位和国有企业把政府资金用在刀刃上，用在发展和民生上，并且用出效益。近年来，我省政府投资审计不仅在规范建设项目管理和惩治腐败方面发挥了重要作用，而且审减工程造价上百亿元，这是为国家节约的真金白银。

二、近年来全省投资审计在惠民工程建设中发挥了重要作用

全省审计机关投资审计人员在800 人左右，占审计总人数的1/10。2010 年以来，全省投资审计干部在各级党委、政府和审计厅、局党组的领导下，认真履责，恪尽职守，无私奉献，勇于创新，因地制宜，实施了对12126 个建设项目的审计和审计调查，对其中的1109 个重点项目实施了跟踪审计。审计投资总额5100 亿元，审减工程造价119 亿元，查处违纪违规资金385 亿元，上缴财政资金15 亿元，移交案件线索420 件，已处理涉案人员51 人。上报审计信息和专报1975 篇，提出审计建议13096 条。2011 年援疆项目跟踪审计后，哈密地区行署出台9 项制度加强对资金和项目的管理，时任哈密地委主要领导指出，援疆审计至少让哈密的工程管理水平提高5 年。

为了开展好投资审计工作，各地探索了不同组织的审计模式。安阳、焦作、济源、沁阳、林州、卢氏等市、县成立了政府投资审计中心。郑州市政府每年安排专款500 万元，用于审计部门招标中介机构对重点建设项目进行审计。济源市审计局实行了对政府投资项目从立项、概算编制、进度款拨付到决算的全程监督。安阳市审计局探索了公交设施投资效益审计。多个市县实现了对重点政府投资建设项目的全覆盖。卢氏县是国家级贫困县，县审计局投资审计股2 人，投资审计中心4 人，共6 个人承担着对政府投资在5 万元以上，包括市政、扶贫、水利、交通、林业、环保、教育等各口全部建设项目的竣工决算审计。两年多时间共审计320 个项目，审计金额5.4 亿元，审减工程造价5600 万元。鉴于投资审计发挥的作用和作出的巨大贡献，县政府在2012 年决定投资审计中心增加9 个编制，并将差供改为全供。林州、沁阳、睢县等地政府主要领导，在谈到投资审计时也都表达了一个共同意思，那就是投资审计“要啥给啥”。投资审计的地位和作用由此可见一斑。


2012 年5 月，常务副省长李克在全省投资审计专题简报上批示“工作很好，成绩显著，望继续努力”，肯定了全省投资审计工作，也提出了更高的期望和要求。

三、投资审计如何在服务河南发展和改革中发挥更大作用

我省投资审计工作与实际需要以及先进省市相比还有很大差距。存在的主要问题有：一是覆盖面小，总体看多数项目得不到审计监督。虽然审计的项目和资金额逐年增加，但政府投资在以更快的速度增长。以2012 年为例，全省固定资产投资2 万亿元，其中政府和国有企业投资3600 亿元。同年全省投资审计金额1990 亿元，占政府和国有投资的55%。2012 年审计资金额高的原因是全省开展了保障房审计，省厅组织了对38 条高速公路的审计调查。正常年份，全省投资审计金额在700 亿元左右，审计覆盖面在20% 上下。这样，多年下来，就有大量的投资项目没有审计。二是审计内容不够全面，尤其是市县多以竣工决算审计为主，建设过程跟踪审计少。全省而言，效益审计探索不够，没有放在重要位置。三是发展不平衡。好的很好，差的很差。一些县没有投资审计机构和人员，一些县甚至个别省辖市设有投资审计机构，但没有安排投资审计项目，或者项目安排不饱满，进取心和探索创新精神不强。存在上述问题的主要原因是人员力量与审计任务的矛盾突出、认识不到位、思想重视不够、专业知识更新培训不足等。解决上述问题，尽快加强投资审计工作，切实有效发挥审计在服务河南发展和改革中的监督作用，需要采取以下主要措施：

切实提高认识，把投资审计摆在重要位置。各级审计机关主要领导要把抓好投资审计作为认真贯彻审计“二十字方针”，落实习近平总书记和李克强总理的指示精神的大事来抓。抓投资审计是突出重点、关注热点和焦点，是抓主要矛盾，牵牛鼻子。抓投资审计，把投资审计作为预算执行审计、经济责任审计和其他审计的重点内容，不是弱化其他审计，而是加强。不仅要增加投资审计力量，引进专业审计人才，而且要充分安排投资审计项目，通过项目任务提高能力，丰富经验；通过工作成绩来赢得地位，设立机构，增加人员。投资审计干部要奋发有为，在其位谋其政，守土有责，爱岗敬业，积极开展投资审计，提高审计质量，作出应有贡献。

更新审计理念，树立正确的审计目标和方向。审计的基本职能是监督，就是要通过发现问题来规范管理、完善制度、促进改革。但审计的根本目的不是为了查处问题。问题屡查屡犯甚至越查越多，既表明审计任重道远，也表明审计需要调整思路。审计需要依法依规，更需要实事求是，客观公正。审计要服务发展、服务改革，保护改革创新，要注意避免唯本本、唯条条。查处案件线索不是审计的第一重点，更不是唯一重点。投资审计既要着力查处违法违规、贪污腐败等个性问题，又要在完善制度、健全体制方面下功夫。

推广应用计算机联网审计，扩大审计覆盖面。在现有机构和编制的情况下，采用科技手段，提高工作效率，是扩大审计覆盖面、提高审计质量的根本途径。省厅已经开发并试运行了政府投资建设项目联网审计软件，在进一步完善后将着力推广使用。

加大培训力度，提高审计层次。通过培训，更新和完善知识结构，丰富专业审计经验，提高审计技能。逐步扭转以竣工决算审计为主的局面，加大跟踪审计和过程审计的比例，探索投资效益审计，在宏观管理和体制、制度完善层面发挥更大的作用。

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