专栏导语

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作者：何艳玲

来源：《公共行政评论》 2015年第1期



何艳玲

何艳玲，中山大学中国公共管理研究中心／政治与公共事务管理学院，教授。

进入２１ 世纪以来，尤其是最近这１０ 年来，全球已经进入一个新的大变局时代，许多新的公共行政问题不断涌现，传统公共行政问题也陆续以新的形式出现。在此时代，各国政府面临的问题与挑战无论在深度还是广度上都发生了深刻变化（何艳玲，２０１４）。环境议题就是其中最为凸显的部分。作为一个全球话题，其在国际关系领域扮演着越来越重要的角色。在发达国家，环境已经成长为改变宏观政治生态、政党结构和民主生活的议题和力量，成为其政治过程和公共政策实践最为核心的内容之一。在中国，以邻避运动、雾霾、“水污染”为代表的环境运动正以其广泛性、生活性成为推动中国公共生活的重要力量。无论我们愿不愿意，环境议题已经作为一个问题盘横在公共行政学面前，并且以其与传统公共政策议题差异巨大的特征给公共行政实践和理论带来巨大挑战。

在公共政策实践方面，相较于劳工问题、基础设施、社会保障、教育医疗等传统的公共政策议题，诸如空气污染、水污染、核污染、植被破坏等环境议题由于其对空间和人群的效应突破而具有更为广泛的社会影响，其涉及的利益、价值更为多元，对公共政策的回应和整合能力提出了更高的要求。而且，按照贝克（Ｂｅｃｋ，１９９２）的观点，环境议题的公共政策需求也更加强化。他认为，在风险时代的灾难中，人们常常不会去怨责虚无缥缈的超自然力量，而是可能指向风险决策的专家组织、经济集团或政治派别。与传统的公共政策议题相比，环境问题有更高的技术特征且涉及更为普遍的社会群体，网络社会更强化了这类问题的信息传播和公共讨论。因此环境问题的定义、证据确认和归责更需要经过一系列民主公开的、可参与的计算、比较、推理、确证等过程，揭开掩盖在其表面的技术和复杂利益的面纱，才容易被“理性的”社会公众真正接受。

这样一来，环境议题作为一个公共政策问题，其在政策议程设置、专业政策的设计以及政策执行（包括公共机构的组织结构和专业能力）方面的新特征也意味着公共行政学需要进行新的理论调试和探索。

从国内的研究状况来看，早期关于环境公共政策的研究多集中在环境抗争、政府与民众之间的互动，更多涉及的是国家与社会关系。近年来，关于环境部门内部行为的经典研究增多①，不过，这些研究基本都是将环境议题作为一个研究对象，去解释中国的政治生活和政府行为，回答的是政治学、社会学等相应学科的理论问题。但公共行政学不仅仅是要将环境议题作为研究对象去关注国家社会关系或者政府行为，还要为环境治理本身的技术和政策做出贡献。公共行政学者不仅要用各类理论来解释环境议题背后的各种机制，还要成为环境政策本身的专家。当然，在中国情境下国家与社会关系的互动，以及基于中国政府内部激励监督结构的科层组织行为选择塑造了环境公共政策最为重要的中国特征，这些都需要我们从其他学科汲取理论养分。本专栏所选择的三篇文章构建了广泛的理论基础，汲取了来自风险社会学、新制度主义、公共政策、组织研究等多方面的理论观点，分别关注了环境作为公共政策议题构建的特征、环境政策执行以及与之相关的制度变迁。

在环境议题中，风险的生成机制不仅是学术争论的焦点，也是公共政策难题。其中制度主义强调现代风险的社会制度结构背景，更注重如何评估、管理和控制客观的社会风险。而文化（建构）主义学派则将社会风险视为一种社会建构，注重风险受众的风险认知，并强调风险沟


通和公众参与。侯光辉和王元地的《“邻避风险链”：邻避危机演化的一个风险解释框架》一文在这两方面理论的基础上区别了“实在风险”“感知风险” “社会稳定风险”三个概念。其中实在风险是邻避设施固有的技术和工程属性，感知风险是内化于利益公众心理的社会投影，那么社会稳定风险便是以上风险形态在一定场域和特定事件催发下不断叠加、积累、突变和外化的结果。他们以历经了２０ 年抗议风波的北京阿苏卫垃圾厂抗议事件作为研究样本提出社会稳定风险所固有的一种从实在风险，到感知风险，再发展为外显风险的“风险链”演化逻辑。这样一来，他们构建了一个完整的“社会风险—公共危机”的连续过程，将风险的生成和演化机制纳入其中，这有助于弥合制度主义与文化主义的风险分歧。

郑石明、雷翔和易洪涛的文章《排污费征收政策执行力影响因素的实证分析———基于政策执行综合模型视角》以２００７—２０１１ 年中国３０ 个地区（不含港澳台）的相关数据检测污染问题解决难易程度、法规政策和非法规政策三个变量对作为治理企业排污主要方法的排污费征收政策执行力（以“入库金额／开单金额”为标准）的影响。他们的分析发现单位ＧＤＰ 能耗越高、化学需氧量减排目标越高，地方政府满足中央政策目标压力越大；财政分权程度越大，排污费带给地方政府的可支配收入增加；政府环保政策执行机构数量、环境宣教次数和排污费标准办法细则，以上六个变量都与排污费征收政策执行力呈显著正相关。企业治污成本与排污费征收政策执行力呈负相关。而空气污染指数、国家重点监控企业数量和环境来信来访总数未对排污费征收政策执行力产生显著影响。他们具有数据支撑的分析为理解中国特定政

府情境下的环境政策执行提供了较好的经验支撑，也为更多的深入的理论解释提供了实证基础。

杨立华和申鹏云的文章《制度变迁的回退效应和防退机制：一个环境领域的跨案例分析》主要讨论制度变迁后退回原初状态的现象。他们的研究通过对大量跨国案例的编码梳理，从制度变迁供给主体、需求主体、供给方式、供给目标、变迁过程中产生的推动力或阻力以及非正式制度约束等角度探讨了制度变迁的回退效应和防退机制。他们的研究所给出的决定制度变迁回退效应的因子包括制度供给主体意志折返、显著反方向利益群体介入、组合性制度缺乏、制度变迁目标失衡、旧制度惯性冲突、非正式约束的嵌入强度低。以此为基础，他们还提出了制度变迁防退机制的设计原则，包括：制度供给主体意志持续前进、多元主体参与与制衡、构建组合式制度体系、供给目标影响因素协调整合、实行渐进式变迁、加强非正式约束的引导作用。虽然涉及环境政策以外的多元案例，但他们的研究生动地表达了环境制度变迁相较于其他领域的复杂程度，也为认识环境制度变迁提供了完整的框架。

虽然三篇文章关注的理论问题和使用的理论工具各不相同，但都表明了环境议题作为公共政策的一个共同点，即与传统的公共政策议题相比，环境公共政策面临更为复杂的任务和价值冲突，这种特殊性给公共政策议程设置、专业政策的设计以及其政策执行带来了新的实践挑战，也为公共行政学的理论创新提供了广阔的空间。它也同时表明，真实实践中的公共行政问题已经超越传统公共行政学，呈现出了更广阔的背景。对此，我们应该保持开放主义态度，寻找具有中国特殊性的问题，运用世界的、共享的研究方法，构建属于公共行政学的理论。

参考文献

何艳玲（２０１４）． 公共行政学研究是我们与这个时代肝胆相照的方式． 国家行政学院学报，５：３９ －４３．

周雪光、练宏（２０１１）． 政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型———以环境政策实施为例． 中国社会科学，５：８０ － ９６．

Ｂｅｃｋ，Ｕ． （１９９２）． Ｆｒｏｍ Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ Ｓｏｃｉｅｔｙ ｔｏ ｔｈｅ Ｒｉｓｋ Ｓｏｃｉｅｔｙ：Ｑｕｅｓｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｓｕｒｖｉｖａｌ，Ｓｏｃｉ


ａｌ Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅａｎｄ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ． Ｔｈｅｏｒｙ Ｃｕｌｔｕｒｅ ＆ Ｓｏｃｉｅｔｙ，９（１）：９７ － １２３．

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