权力——社会学与行政法学的对话

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社会学乃法学之母，两大学科存在着大量共同话题，权力——既是一种社会现象，又属公法核心概念，经常处于社会学家和法学家交变流织的视野之间——当属其一。于公法研究而言，有两本不得不读的著作：一本是美国社会科学家丹尼斯·朗所著的《权力论》，以美国政治制度的民主模式为观察点，阐明了权力的定义、形式、基础和用途，提供了极其全面的权力知识，不啻为20世纪西方权力观最有影响的名著；另一本为王学辉等中国学者（以下称作者）的行政权专著——《行政权研究》，以当今中国行政改革为基本着眼点，细致的分析了现代社会行政权的演进、行政权的特性及运行规则、行政权的失范与扩张、政府职能改革、行政权的监督与制约等一系列行政权的重点、热点问题。这两本著作分别从社会学和行政法学的角度对权力和行政权条分缕析，在诸多理论问题上交相辉映，相得益彰，为公法学者提供了两幅完整的权力解剖图。 一、权力/行政权的定义及性质。 什么是权力？权力有什么特性？这些都是社会学与法学经久不衰的热门课题，学者们众说纷纭，莫衷一是。《权力论》摒弃了权力必须是强制性这一普遍倾向，拒绝把权力等同于强制、武力或武力威胁，将权力概括为“某些人对他人产生预期效果的能力”。 1丹尼斯·朗认为，权力具有有意性、有效性、潜在性、单向性或非对称性、权力所产生效果等五个性质。从前述定义出发，他将权力分为四种基本形式：武力、操纵、说服和权威。丹尼斯·朗反复强调，武力、操纵、说服或权威共同表现在一个掌权者的身上，而以一种类型为主，很少以纯粹形式存在于社会现实中，权力的诸形式具有易变的倾向性法则，因为“对给定权力对象行使多样性的权力形式对掌权者是有利的”。2 他还特别阐释了强制与合法的相互作用，“强权即公理”，“枪杆子里出政权”仅表明政治权力通过武力赢得，并非靠武力而维持。卢梭精辟的概述了光靠武力统治的局限性：“最强有力的人绝不能成为任何时候都强的主人，除非他把武力转变为权利，服从转变为义务。”3 政治权力依靠对武力的垄断，以对付向国家合法性挑战的人们，但武力只是维系统治的最后形式，统治者需要合法，一切权力都是合法与强制的混合体，即“爱戴” 和“敬畏”的结合，作者从而批判了社会强制论与社会认同论将二者划分的过于明确。强制的合法性又是一个不断说服的过程，但是这种刚性权力向柔性权力的过渡永远不会彻底完成，所以，权力的强制性因素也有不可削弱性，即使成功的合法也决不会彻底消灭强制因素。 这种扩大化的权力观对于公法学具有巨大的解释力。 4在整部《行政权研究》书中，作者都是以一种“大权力观”的视角来观察和阐释行政权力权的。《行政权研究》直接继承了丹尼斯·朗的权力定义，把行政权当作政治权力的一种——“是国家机关对国家行政事务进行组织和管理所享有的权力” ，5在作者看来，行政权不过是公共行政领域之内的国家行权力，包括武力形式的行政检查权、行政处罚权和行政强制权，还包括操纵、说服和权威等权力形式的行政规范权、行政奖励权、行政合同权、行政指导权等。行政权必须是“力”与“理”的结合，作者以政府公关活动的广泛存在和美国总统对公共舆论的操纵等生动事例给予了注解。尽管现代社会行政权力的形式层出不穷，非强制性的行政权形式不断涌现，然而作者仍然把强制性作为行政权的首要特征，可能是因为行政权作为国家权力的一种，基于强制的不可削弱性得出的这一结论，与丹尼斯·朗的权力观稍有悖离。至于行政权的支配性、执行性、公共性和服务性则与权力的非对称性、有意性及权力的效果分别对应。[!--empirenews.page--] 二、权力/行政权的动员和组织。 丹尼斯·朗认为，权力的基础是资源：个人资源和集体资源。个人资源流动性较大；而集体资源因为有比较稳定的集团和组织来拥有和使用，不大可能流动，显著优于个人资源，“不管资源多么丰富，个人权力明显不能胜任的任务可以由组织的集团来实施。”6 因此，创造和保持集体资源是社会学的中心问题，远比个人资源的分配更为重要。一切集团和组织是集聚的、综合的集体资源的动员，7而团结和组织是基本的集体资源，是动员其他一切的先决条件。在社会现实中，不同的社会团体被动员起来的可能性差异很大。比如农民，为了维持基本生活而斗争，且缺乏被集体动员起来的技能和知识，加之地域上的分散性，是最不容易被动员的资源。正如马克思把农民比喻为“一堆土豆”，只有


用“麻袋”才能团结起来那样，追随马克思思想的共产党人于是强调，农民天生不是领导阶级，而必须通过另一个阶级的政治动员才能组织起来。 从政治权力组织方面看，在代仪制民主国家，人民通过他们和国家之间的调解组织——政党和利益集团明确表达他们的各种要求，故政党和压力集体是政治动员的理想结果。丹尼斯·朗于是建构了作为政体的一个轮廓模型——国家，政治组织和政治底层三位一体：国家由法律与宪法持续形成；政治组织为获得或控制国家而竞争；政治底层由松散的政治支持者组成。其中，政治组织在达成国家与社会的调解功能方面起到关键性的联结作用。接着，他将批判的矛头直指对极权主义和无政府主义——极权主义，摧毁了“三位一体”权力动员结构的中间层政治组织的正常结构的必要功能，使国家与政治底层直接联系起来，摒弃代表性的调解组织，力图直接统治臣民，或将它们吸收和改组成为党或独裁者的机构，其实质是建立自己的中间结构来防止独立群体的可能反抗，个人被统一在这个结构中， “意识形态是把党，国家和人民视为一体” ，党总是党国真正的权力中心；无政府主义，反对权力调解结构的另一个极端，它的思想根源是民粹主义，民粹主义的特征是极其不信任一切调解组织，希望代之以 “人民意志”的直接表达，它把社区视为能够管理自己、必要时行使“整体委员会”功能的、无区别的政治结构，摧毁国家、政治组织两个上层。丹尼斯·朗关于政治权力的“三位一体”理论，对于政治学和宪政理论无疑具有重大指导意义。 《行政权研究》回避了丹尼斯·朗的宏大叙事，作者必须在中国一党制的宏观背景下解决中国的实际问题，但对行政权与政党、利益集团和社会组织的关系问题，同样不能回避。现代社会的行政权力，无论是否处于分权制衡的政治体制下，其行使既非完全的民主，亦非完全的专制，行政权在向社会领域渗透的同时，也受到社会力量的制约。行政决策不仅受执政党政策的直接影响，还受政党制度的影响，作者以大量事例论证了竞争性的政党下的斗争和妥协对行政权的有效监督作用，同时直陈“如果一个国家的政权长期为一个政党所把持，则很可能出现党政一体的现象”， “执政党权力不应该表现为行政权力”，党政必须分开。对于利益团体，作者一反传统观念中嗤之以鼻的口吻，“利益集团的普遍存在，是对政党政治乃至整个民主政治的补充”，“利益集团最兴旺发达的国家，也是法制比较健全，民主政治比较有保障、物质文化最繁荣昌盛的国家”。8 作者极力呼吁完善行政程序，增加权力运行透明度，扩大公众参与，加强权力监督，最终还权于民，还政于社会，逐步实现行政权力与社会权力、公民权利之间的平衡。显然，作者对行政权的微观运行分析，与丹尼斯·朗关于政治权力的“三位一体”理论不谋而合。遗憾的是，作者没有深入分析如何在行政法体制下如何培育利益集团、社会组织及公民团体的相关问题。[!--empirenews.page--] 三、权力/行政权的监督与制约。 《权力论》没有明确提出权力的监督与制约这一命题，而是从权力关系入手间接述及的。丹尼斯·朗认为，从单个权力关系来看，是非对称的，“如果人人平等就没有政治，因为政治必然包含着上下级” ；9但从人们之间的全部关系来看，一个人或一个群体对其他人或其他群体的控制，由其他人或其他群体在不同领域的控制来取得平衡，由此区分了“分散权力” （以参与者之间权力的划分与平衡为特征）和“完整权力”（以一方垄断决策和发起行动为特征），从而避免了完整权力引出的“谁统治统治者”、“谁警卫警卫员”、“谁监督监督员”的一系列权力悖论。在此基础上，作者总结了权力对象反抗或抵制完整权力的四种方式：（一）对掌权者努力行使消极抵消权力；（二）对权力的广延性、综合性和强度上设置障碍；（三）摧毁掌权者的完整权力；（四）以及，让权力对象获取完整权力来取代他。在自由主义“要法治，不要人治”的政治口号的引领下，法治是摧毁完整权力的重要途径，不过，他强调，法律必须是不仅捕捉国民也捕捉立法者的网，虽然法律对权力的限制是消极的，却是必要的，正如纽曼所言——“它们限制不是引导各种活动，这正是给予公民最起码保护的法律特性” ，10人的权利的正式法定保证，规定了权力综合性和强度的极限。丹尼斯·朗还分析了权力关系的三大属性：权力的广延性（权力对象的数量多少）、综合性（调动权力对象活动领域的数量）、强度（控制

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