公共政策

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政策分析的四种模型比较

四种模型简介

政策分析的过程框架

政策分析是如何进行的？迄今为止，并没有单一的、普遍同意的程序、框架或格式。许多研究者和实践者提出了各种分析过程框架，其中的大部分属于政策分析的理性主义模式。我们先来看看一些比较有影响的观点，然后加以评论和综合。

一、几种有代表性的框架或模式

奎德的模型。奎德在《公共决策分析》一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉胳。分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：（１）规划（Formulation）；（２）搜索（Search）；（３）预测（Forecasting）；（４）模拟（Modeling）；（５）综合（Synthesis）。

琼斯的模型。琼斯在《公共政策研究导论》一书中认为，政策分析过程包括如下一些功能因素：（１）感知/定义（Perception/Definition）；（２）集合或累加（Aggregation）；（３）组织（Organization）；（４）代议（Representation）；（５）确定议程（Agenda setting）；（６）规划（Formulation）；（７）合法化（Legitimation）；（８）预算（Budgeting）；（９）执行（Implementation）；（１０）评估（Evaluating）；（１１）调整/终结（Adjustment/Termination）。 巴顿和沙维奇的模型。巴顿和沙维奇在《政策分析和计划的基本方法》一书中提出了一个包括六步的过程。这六个步骤分别是：问题界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方案的评估、备选方案的比较和结果的评估。 斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯（Stokey and Richard Zeckhauser）在《政策分析入门》一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准，表明偏好的行动选择。他们认为政策分析可能以从一步到另一步的顺序渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析过程中，这些基本步骤是不可或缺的。

评价标准 澄清问题

只有选择正确的目标，关于备选方案，成本和效益的信息才会有意义、有价值。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题。

备选方案

题上与决策者或当事人达成一致。备选方案是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥(相互取代)或起着相同作用的。备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。

评估成本和效果

指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。奎德认为，决策的效果有正负之分。有些


效果是对实现目标的积极的贡献，即收益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应。奎德认为，标准是一种规则和尺度，使用它能够把各个备选方案按照适当的顺序排列起来，并且能够计量各个备选方案的效果。

确定目标和标准

一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本——利益分析(损益分析)或成本——效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可以运用的标准常常不只一个。

建立检验模型

政策分析的核心都在于找到或构造出一个模型，来预测或简单说明采取某种

方案将会产生什么后果。 模型有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模型不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。 政策分析 总体 阐明目标，解释有关问题和限定问题范围。是整个政策分析工作的出发点。 概述 广泛 探索 多方 比较 说明 解释 测试 检验

搜集作为分析依据的材料，找出他们之间的关系以及寻找新的备选方案。

比较每个方案可能涉及的成本、效益及其他后果，依据不同标准列出优劣顺序。排列优劣顺序的方法：成本递增&效用递减 贯穿于分析过程始终，得出结论，提出见解。

决策正确与否，很难进行检验，但根据一种或若干模型显示的结果，可以进行一些检验工作。

奎德模型评价

奎德对政策分析的本质，政策分析、系统分析和运筹学之间的关系有了深入的阐述。深刻分析了政策分析的必要性，归纳了政策分析的要素和过程，比较分析了政策分析和政治因素的关系，奎德提出的政策分析理论与方法为当代政府决策的科学化奠定了基础

琼斯模型评价

琼斯确实提供了一个高效，低成本决策的有效方式，具有相当的系统性，具有相当的现实意义，但他毕竟是一个源于企业决策模型应用于政府机构决策，有着功利性的特点，缺少一定的公共性，过度强调成本控制，忽视社会公平。

帕顿和沙伟奇的模型

两位大家给我们设计了一个政策设计的基本步骤，以及简单原则，具有一定的通用性，但对于具体问题它还具有相当的遗漏和局限，具有指导性的作用。但


方案过于总体缺乏可操作性，是一种通用模型。

韦默和维宁的模型

这一模型没有给予和解释问题应有的地位，未能充分考虑定义，解释和模拟问题的复杂性和困难，它仅仅是一个问题分析和解决问题的框架。

归纳总结

(一) 界定政策问题

政策问题不仅仅是一种客观存在的 “事实” 或状况 ,而且也是一种主观感知及集体行为的产物。它是一种由相当数量的社会成员感知到 ,并与人的利益、价值和要求相联系。它由团体活动所界定 ,并为政府所认可的必须加以解决的社会问题。

(二)确定政策目标

确立政策目标及评估标准是政策分析过程的第二个功能性活动或逻辑步骤。目标是决策

者所追求的东西或政策分析所要达成的目的。在政策分析中 ,不能将目标看作是既定的、 现成的东西 ,在规划方案之前 ,政策分析者要帮助决策者澄清并最终确定解决政策问题的目标。因此 ,决策者应尽可能明确地表达他想要达到的目的 ,分析者的任务是要使政策目标及其达到目标的方案更加明晰起来。

搜寻备选方案

备选方案是决策者用来解决公共政策问题、 达成公共政策目标的可供利用的手段、 措施或办法。依政策问题的不同性质 ,备选方案可以表现为政策、 策略或各种行动过程。从政策程序上看 ,备选方案的搜寻或设计构成了政策分析过程中的一个中介环节。一旦我们界定了问题的性质与边界 ,并确立了政策的目标及评估标准 ,我们就开始拟定各种解决问题的方案或办法 ,为方案的比较及抉择做好准备。从政策实践上看 ,找到尽可能多的备选方案 ,才有可能充分比较和择优 ,为科学决策和提高政策质量创造条件。

(四)预测方案结果

政策分析中的预测可以界定为一种程序或方法 ,它是依据先前各阶段掌握的的信息或知

识 ,对备选政策方案的未来前景作出估计、 推测或判断。预测在政策分析过程中具有重要的作用。首先 ,预测提供关于政策的未来变化及结果的信息 ,它构成了政策方案的评估、 比较与抉择的基础;其次 ,预测能更好地了解以前的政策及其结果;再次 ,由于关注未来 ,可以获得有关政策方案的前景及结果的信息 ,加深对政策问题、 目标和方案的认识。

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