论政府转型的背景与实践

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论政府转型的背景与实践

【摘要】世界范围内政府转型经历了传统行政管理、新公共管理和整体性治理三个大的阶段。当代中国政府转型的理论背景是从新公共管理理论到整体性治理理论的转变,政府转型的社会背景是从顾客社会到公民社会的转变,政府转型的实践操作是从“管制行政”到“服务行政”的转变。

【关键词】政府转型;整体性治理;公民社会;服务行政

世界范围内政府转型经历了传统行政管理、新公共管理和整体性治理三个大的阶段,每个阶段都有相应的理论导引和总结。当前中国要实现整体社会持续发展就必须首先顺应民主政府和市场经济的需要对行政权力进行重塑,在重塑的基础上有选择地强化或者弱化。

行政职能转变是根据新的社会背景和新的理论引领对历史的扬弃与发展的结合,是对行政职能合理内核的肯定和继承,对其不合理性的合理否定。

一、政府转型的理论背景:从新公共管理到整体性治理在政府行政管理的历史发展中,像生物界一样,经历了遗传和变异。理论往往在总结现实的基础上提出新的设想,然后由决策者按照理论建构的模式去改造现实,改造的过程和结果形成了新的历史,由更新的理论来总结、升华和创造。

传统行政管理是一中心主义和管理者本位,政府唱独角戏,强调命令与服从,在具体制度中较多规范被管理者,以义务多权利少甚至只有义务没有权利为特征。新公共管理理论鼓吹公共产品和服务供给“分权化、市场化、民营化”,将市场机制运用于传统公共领域,建立独立执行机构,推行合同制,积极开发公共产品与服务的内部市场,创建“以灵活市场为驱动力的政府”,是多中心主义和市场本位,强调市场的中介作用和管理者与被管理者的人格平等,在具体制度中较多规范管理双方的合同关系,以权利与义务对等为特征。新公共管理运动使公共领域碎片化,不仅表现为公共产品供给的组织属性多样化,而且还呈现为决策、执行、服务系统继续分化,更体现在公共行动者动力分散化。而整合这些碎片的协调机制是以合同制为主要工具的契约主义。[1]整体性治理是在对新公共管理理论反思和修正基础上提出的治理模式,是后新公共管理时代政府改革实践的最新成果,其核心目的在于跨越组织边界,整合各组织独立的资源,实现政府的政策目标。“整体性治理”是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等新公共管理模式下产生的弊端相反的措施而提出的,是公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作,它使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。西方国家自20世纪70年代以来一直有两种相互对立的治理话语:国家中心主义管理和现代多中心治理,且这两种相互冲突的话语正在相互模仿和渗透。[2]整体性治理以公众需要为目的,强调政府的社会管理和公共服务职能,关注民主价值和公共利益。在整体性治理的价值体系内,不仅公平、正义、回应性等民主价值得到复兴,而且新公共管理倡导和追求的效率价值也得到了肯定。有学者认为,随着技术对人类社会文明进步影响和作用日益加深,技术精神中独特的“求效思维”成为一种具有独特价值和独立地位的人类思维方式。求真是认识论要解决的问题,求效是方法论要解决的问题。求效思维的独立价值是康德“真善美”的三维价值体系无法概括的,应该把“真”“善”“效”“美”并列为四维价值体系,形成人类思维方式和价值追求的四维复合结构。[3]政府通过协调、联合等方法促使公共服务各主体协同合作,为公众提供无缝隙公共服务。整体性治理借助信息技术的应用,试图通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的整体性治理结构,“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力,又要调整与社会和市场的横向关系,以政府为纽带,发挥其战略协作的作用,构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。”[4]在地方公共服务供给中,政府各部门以伞状结构代替功能分化的组织,就某一特定问题打破组织壁垒,形成主动协调而


密切合作的服务机制,机构间能更好分享信息,协同作战。整体性治理要求目标与手段的相互增强,要求公共服务多元供给主体间的利益整合。在现代科技和通讯网络支持下,整体性治理理念的实施在技术上已经具有可行性,但是在现实情况下,既要实现目标一致,又要求伙伴之间的协作常常是非常复杂的事情,需要精细化的配套制度来规约行政不作为和行政乱作为。[4]中国政府目前的大部制改革即是遵循的整体性治理思维,机构合并只是形式和手段,职能协调、效率提高才是目的。那种部门合并后只去除一个一把手、副职相加达到近20个、其他一切照旧的改革现象,是一种畸形,是利益阵痛中的软对抗。

从“管理”到“治理”的转变是一次质的飞跃,是从国家中心到社会中心的政治文明层次的提升。治理强调协调与联合,“协调”是管理活动基本环节之一,是领导者的一项基础性职能,是实现“整体性治理”的关键所在。但政策内容碎片化及政策利益部门化等问题是由制定公共政策的体制所决定的,不改变体制无以解决问题。通过政策合并达到政策一致性已成为历史,寻找新的整合方式是整体性治理的改革议程。[5]二、政府转型的社会背景:从顾客社会到公民社会现代国家中的“人民”有着不同角色———“顾客”、“公民”、“纳税人”和“无政治权利的人”,针对这些不同的角色,政府应有不同的服务内容和服务方式。[6]在与顾客社会相适应的公共管理模式中,公民只有选择的权利而没有参与决定的权利,公民无法知道政府是否对自己的需求和偏好做出了反应,也无法确切知道政府做出的反应与自己的需求和偏好之间的距离有多大。

20世纪中叶西方盛行的国家主义思潮认为:由于社会组织或公民具有利己本性,为防止其利己行为损害社会普遍利益,只有政府对社会进行全面的干预和管理,才能提高社会的“公共福利”和维护国家的稳定。邓正来认为,“国家主义在现实世界中都表现为国家以不同的形式、从不同的路向对市民社会的渗透或侵吞。”[7]最终政府吞没了社会,所有的社会组织、社会群体都成了政府系统和准政府系统的组成部分。传统中国正是如此,是一个政治、经济和社会组织高度合一的“整体性”国家。此“整体性”与“整体性治理”的“整体性”在语境和内涵方面都不相同,前者是指人们生活的人文环境空间的划分,而后者是指政府行政的具体模式和机制。

从宏观上看,1978年后中国社会开始从传统向现代转型,其根本目的就是要将市场和社会从国家的笼罩下分离出来。新自由主义将整个社会分解为三大部分:政府、市场、社会,并认为,充分发育的公民社会是当下政府、市场与社会三者结构优化的标志。“社会改革的总体目标是社会和谐,但只有在经济力量、政治力量和社会力量之间达到一个相对均衡状态并能够有效合作的时候,社会和谐才有可能。”[8]只有通过社会改革发展壮大社会力量,打破强势的政治权力和经济权力对一切国家权力和利益的垄断,才能形成政府、市场、社会三者的结构均衡,才能实现三者之间的功能互补、自愿合作,这正是构建社会主义和谐社会的基本要求。只有通过发展民间组织发育公民社会,培养一支自下而上的力量来参与社会服务和管理,才能有效地化解经济和政治强势所带来的社会矛盾,才能真正地破解“整体性”国家管理模式对新形势的不适应。马克思主义认为,公民社会是国家的真正基础,公民社会制约和决定国家。社会学将组织主要分为三大类,即政治组织,经济组织与社会组织。百余年来的中国变革,即是围绕着三者之间的分界展开的。 公民社会治理成本最低。“小政府,大社会”与建设一个“权小责大”的政府日益成为人们的共识。让政府回归“仲裁者”、“服务者”与“监管者”的角色,无疑是防止公权力成为“特殊利益集团”代言人与保护伞的重要路径。一个好的政府只是负责提供公共产品,担任社会“裁判者”和“守夜人”的角色。政府不能成为经济活动中的普通竞争者,也不能随意进人公民的私人领域。与此同时,政府权力有着自己确定的边界,不能以公共利益的名义随意侵犯公民的合法权益。以公民权利为结点的网状体公民社会逐渐代替以权力为中心的星状体政治社会。在完成对改革前“革命第一”的政治主导型全能政府以及随后“效率优先”的经

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