从韦伯科层制特征看中国行政组织体制改革

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从韦伯科层制特征看中国行政组织体制改革

作者：张伟

来源：《新丝路杂志（下旬）》2017年第09期

摘 要：本文通过分析马克斯·韦伯所设计的科层制组织的特征，结合我国科层制的发展现状，发现我国科层制存在着行政法规不健全、机构重叠并权责不清、组织行为缺乏理性等种种问题。立足于解决我国科层制现存问题，提出具有针对性的措施，以推进我国组织管理体制改革。

关键词：马克斯·韦伯；科层制；行政组织体制 一、韦伯科层制组织的特征

19世纪末20世纪初，被誉为“组织理论之父”的德国著名社会学家马克斯·韦伯提出了官僚制（又称科层制），韦伯所主张的科层制，是一种严密的、合理的、形同机器那样的社会组织，它具有熟练的专业活动，明确的责权划分，严格执行的规章制度，以及金字塔式的等级服从关系等特征，从而使其成为一种系统的管理技术系统。

韦伯所设计的这种理性科层制组织具有专门化、等级制、规则化、非人格化和技术化五大基本特征。他认为充分发达的科层制机构， 其工作效率与其他组织相比， 恰恰如大机器生产与手工生产之间的比较一样。精确、快速、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦和降低物质与人工成本， 这些都可以通过严格科层制带来。韦伯认为，从纯技术的观点来看，官僚制能为组织带来高效率。从这一意义上可以说实行强制性官僚制是最合理的已知手段。它在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何形式。 韦伯论述的科层制的这些优点属于理想型， 它是科层制在一种最佳状态下的理想特征。在现实生活中， 大多数的科层制组织达不到这种理想状态。韦伯的科层制是一种纯化的理论描述，缺乏实证性论证，且偏重于静态研究，缺乏对组织及其环境之间相互关系的探讨。科层制在运作过程中还存在许多弊病。诸如繁多陈旧的规章制度和工作程序，使官员的主动性受阻，妨碍了个人和个性的发展，导致组织僵化，官僚主义盛行；过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题；过分强调了层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神等。韦伯的科层制理论由于时代的局限，难免存在不足和弊端，但无疑它具有重要的理论和实践价值，对我国的行政体制发展具有很高的参考价值。 二、中国科层制的现状与问题


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中国作为历史悠久的文明古国， 在几千年的发展过程中，其科层组织中不仅存有科层制基本的负功能， 而且还有自己的典型特征。目前普遍认为，中国的行政管理发展处于官僚制发展的不充分阶段，并且带来一系列的问题， 突出表现在以下几方面：

行政法制不健全。目前，中国行政法规制定滞后，程序性法规匮乏，对行政工作和相关人员没能形成有效的监督。我国行政管理仍处于从人治到法治的转变时期，人为因素对政策的制定、执行仍然具有较大影响，管理活动更多的体现领导需要而非民众的需求、社会的需求。由于种种原因，中国社会发展状况一直呈现高度不平衡，与此相应的组织管理方式是家长制与官僚制奇特混合。行政法制的缺失也造成公私不分，寻租不断。公务人员长期以来处于特权阶级，占用大量优势资源。最典型的就是政府对于经济的大幅干预，利用招标、特批等手段加强对经济的控制权，官商勾结的腐败案件层出不穷。

机构重叠， 权责不清，行政效率低下。在我国当前的行政机构中，有些组织机构因人设职、因人设岗， 造成组织机构臃肿、层次重叠、权责不清、人浮于事、效率低下。尤其体现在政府组织中， 党的组织实际上控制着所有其他组织，在这里科层组织的目标： 控制比效率优先，执行上级任务比效益优先，这有违于科层组织建立的初衷。行政权力过于集中，上下级之间地位差异与权力控制差异，上级的政策可能不是下级政府的最优选择，但迫于压力仍然坚定执行，造成决策与实际情况不相符，最终效果大打折扣。党政不分、政企不分、政社不分、权责不清、党政干预过多， 导致工作中相互扯皮， 相互推诿， 不负责任， 最终影响了各类社会科层组织自主性和积极性的发挥。

组织行为缺乏理性。我国长期的封建社会中， 以自给自足为特征的自然经济一直占据着国家经济生活的主导地位， 进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念，家族观念下的意识往往是感性而非理性的。社会的经济文化活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中， 如家族、宗族等，这样的背景下的组织缺乏一种规范化的制度与运行方式。各类科层组织中逐渐形成了家长制的管理作风， 实行的是人治而非法治， 讲的是人情而非理性，组织运行不规范，这违背了科层组织最基本的理性特征，不利于科层制组织健康发展。 三、韦伯科层制理论对我国行政组织体制改革的启示

马克斯·韦伯的官僚制理论是人类历史上的重要精神财富，它为行政管理的发展提供了强大的理论支撑，对于中国的科层组织结构的科学化建设具有重要借鉴意义。当前我国的科层组织管理体制中存在着许多问题，应从韦伯科层制理论中汲取营养，逐步推进我国组织管理体制改革，可以采取以下措施推动我国科层制发展：

健全法律法规，推行法治化。我国应该加强行政立法的力度，有法可依、有法必依。实现行政管理从人治到法治的转变，弱化人为因素对政策的左右，使管理活动更多的体现民众的需求、社会的需求。由于种种原因，中国社会发展状况一直呈现高度不平衡，与此相应的组织管理方式是家长制与官僚制奇特混合。但家长制是与具有现代意义的科层制的内涵具有巨大差

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