宋教仁内阁主张述评

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宋教仁内阁主张述评

[摘要]民元前后，宋教仁坚持主张内阁制，造成中国议院政治；组织政党内阁，建设强健政府，这些主张还常常体现在其所制定的约法中。不但说明宋氏坐而言，还能起而行，推动民初内阁制的确立，而且足见宋氏对内阁制的理解有其独到之处，与之相比，其他革命党人对内阁制的认识取向就有相当差异。



[关键词]宋教仁；内阁制；政党内阁；孙中山

辛亥鼎革后，革命党人加紧政制创革，然在具体取向上，虽均以西方近代宪政体制为蓝本，但具体参照哪一国及其制度模式，不无分歧，如总统制与内阁制之争。因前者为多数人之取向，说明民元前后，总统制是时人的主流选择；然亦有少数坚定主张内阁制者，如宋教仁。入民国后，究竟采取何种政制模式，关键是取决于中国的国情，但制度的试行，却又受到时人政治理念以及政治时势的影响，循此探讨，何以民初发生总统制转向内阁制，时人对内阁制的认识取向究竟如何，或能有新的认识。



1、“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也”

宋教仁(1882—1913)，稔熟西方宪政理念，倾心西方内阁制度和政党内阁，如其说：“国势之盛衰强弱，全视其运用国家权力之机关组织为准，而内阁则尤众机关之总汇，行政之首脑也。”而且，内阁还要担负完全的责任，“建立名副其实的责任内阁，盖必使国会占多数之政党组织完全政党内阁，方举责任内阁之实”。对内阁推崇极高，应是其坚持采取内阁制的根本所在。



首义后，为实现内阁制度于中国，宋教仁自始就极有意识地将内阁制确立于国家约法之中，且在修订《中华民国鄂州约法及官制草案》时即作此尝试。该约法有极强调政务大员的署名权，并由其代都督负完全责任，均体现其内阁制理念的影响，所强调的全体政务大员之副署权与其强调内阁阁员的副署权如出一辙，由此可说，该约法虽未明确提出设内阁，却是行内阁之实，正如学者所说，这已是一部体现内阁制精神的宪法，而宋氏确立内阁制于约法中的尝试也跃然纸上。



宋氏主张内阁制，不免党人抵斥，唯民元前后一以贯之，竭力践行。据胡汉民回忆，1911年12月26日晚革命党人在孙中山行辕举行“最高干部会议”，讨论总统制与内阁制之取舍。孙中山主取总统制，而“钝初始欲戴(黄兴)为总统，己为总理，至是亦不得不服从党议，然仍主张内阁制”。这次争论大致属实，且多数人都赞成总统制，或达到“不得不服从党议”的程度，而且孙中山在当月29日




被举为临时大总统，但宋教仁“仍主张内阁制”似亦不误。



一个例证是，当月3日，由马君武、王正廷等起草的《中华民国临时政府组织大纲》规定，民国政体采用总统制，国务院不设总理，各部部长直接对临时大总统负责，受临时大总统之任免。该大纲于当月11日在《民立报》公布，宋教仁看后颇感不满，特为此写了按语加以批评，指出该大纲相关法规不甚健全，提出修改意见。起草诸人即断定，宋氏的不满是由于不设国务总理，不取内阁制。若此，则提示宋氏的内阁制主张早已公开，而前述的争论正源于此。



至次月27日，宋氏另起草了《中华民国临时组织法草案》，不仅对原大纲的有关规定如第17条，“拟改为国务各员执行政务。临时大总统发布法律及有关政务之命令时，须副署之”，还明确提出设立内阁，如草案第2条规定：临时政府以临时大总统、副总统与内阁、参议院、法司构成之；第24条规定：临时大总统公布参议院所议定之法律。但有不以为然时，得以内阁全体之署名说明理由，付参议院再议，以一次为限；第29条规定：临时大总统任命内阁员须参议院之同意；第36条规定：内阁员于临时大总统公布法律及有关政务之教令时，须亲署名。从这些规定看，宋教仁所强调的，仍是要在国家约法中确立内阁制。



29日，孙中山当选临时大总统，基本表明民国的政制模式就是总统制，但宋氏并没有放弃促使民国政制朝着内阁制方向发展的努力(应该说这也是民初转向内阁制的一个重要内因)。从上述组织法草案看，宋教仁最为强调的是内阁制，对于总统、副总统，一方面允许其拥有一定权力，另一方面又强调务必要受到议会和内阁的限制，并由内阁代总统负完全责任，“责任内阁制之精义，……盖总统不负责任，而内阁代总统对于议会负责是也”。其要确立内阁制的立意是很明确的，后来还多次强调“吾党主张将来宪法上仍采用责任内阁制，并主张正式政府由政党组织内阁，实行担负责任”。



由此可见，宋氏自始就将内阁制视为唯一可取的政制模式，其主张前后一贯，并自始欲将之确立在约法中。这一主张也没有因时人的反对而动摇，反而处处见其起而行之的执著追求，要因是“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也”。



2、“欲建设良好政府，则非政党内阁莫属”

倡导政党内阁是宋教仁的另一重要主张。民元前，宋氏对政党及政党内阁就极为推崇，说：“政党者，其目的在欲得政权，以己党之政见为国家之政策而实行之者也”，并且要造成政党政治，盖“立宪政治，以代表国民公意为准则，而最适于运用此制者，则莫如政党政治”。同时，政党还须“足以运用兴国之政治，而贯彻国利民福之蕲向，进而组织政府，则成志同道合之政党内阁”，即是说，政党要在国会中组成政党内阁，进而组织或监督政府。

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