PPP项目财务风险分析与管控研究

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PPP项目财务风险分析与管控研究

作者：孟婷妤

来源：《中国乡镇企业会计》 2018年第3期



随着我国经济的快速发展，政府不断加强基础设施建设以满足人民日益增长的公共服务需求，提升国民幸福指数。然而，仅依靠政府的单向投资难以长久维持对建设项目的集中资金供给。在这一背景下，吸纳社会资本的PPP模式为缓解这种供需矛盾提供了可能。

但我国PPP 模式推行时间短，运用实例少，可提供的实际经验不足。近来，国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿），望各央企加强财务管理，防范财务风险。基此，本文以铁路行业为例，通过分析其PPP项目实施过程中产生的财务风险，提出相关管控建议，帮助PPP 模式在中国得到更好的应用与发展。

一、PPP模式概述

PPP是集投融资于一体的公私合营模式。政府部门与私人部门实体通过签署长期合同，明确责权利关系，以特许权协议授权转让部分政府责任。双方共享利益，共担风险，建立一系列的合作关系提供公共资产和其他服务。大力推进PPP模式，有助于提高政府财政支出的使用效率，能有效缓解政府在面临建设大型项目初始投资时的财政压力，同时扩大民间投资范围，促进社会资本流动，提升公共服务的供给质量和效率。

党的十八大提出发挥社会资本作用来参与基础设施建设和运营。2014年底，国家发改委、财政部先后正式颁布关于PPP的重要文件进一步全面推广PPP模式。在国家政策的激励与推动之下，近些年全国各地的PPP项目不断落成，城市化进程加速发展。国有企业的市场化转变，充分说明PPP模式能凭借体制和机制的创新为中国经济渡过发展瓶颈期提供新思路。

铁路作为促进区域交流和支撑经济发展的关键基础设施，在交通体系中占有重要地位，是我国国民经济大动脉。《中长期铁路网规划》是我国铁路建设的指导方针，《规划》中提出要深化投融资改革，鼓励社会资本参与铁路项目的投资建设。这表明社会资本将在我国的铁建工程中发挥越来越重要的作用。同时作为我国基础设施和公共服务供给机制重大创新的PPP 模式也成为双方合作的不二选择。尤其是近年来国家全力推进高铁建设促发展，惠民生,引入PPP模式将改善我国铁路长期巨额负债的困境，有效解决我国当前高铁建设资金缺口问题，提高项目的建设效率。但由于采用PPP模式投资的项目在建设运营过程中存在较大不确定性，管理者应当采取措施防范财务风险，降低损失，以求获得可观收益。

二、铁路PPP项目的财务风险分析

（一）融资风险

铁路开发建设项目普遍具有资金需求大，利益关联方多，建设周期长，项目整体收益较低等特点，使得资本介入时顾虑重重。清算制度不透明，会计核算不规范，信息非完全公开等因素促使融资难度和融资成本提高，存在较高的融资风险。此外铁路行业曾在以中央政府投资为主的计划经济体制中长期运行，债务型融资在建设资金中占比高，基本没有社会资金注入。在引入PPP模式参与项目建设后，如何合理安排投资主体的股权债权比例，调整资本结构，在保证铁总绝对话语权的同时又能控制偿债风险变得至关重要，一旦融资结构不当，极易出现财务危机阻碍项目推进。

（二）资金回收风险


资金回收风险主要体现在两个方面：一是收益预期具有极大的不确定性。铁路项目回收期长，中国的铁路运价的定价权由政府直接管理，基于成本的定价模式使得运价不能随市场需求变化及时作出调整，故导致资源配置不合理。长期来看，铁路货运和客运的实际收益会随着货物供求以及客流量的变化在利率提升，政策调整等刺激下影响运营成本，削弱项目的整体盈利能力，造成资金回收滞后，后期实际收益难以测算。二是实际情况与市场预测值可能有较大偏差。由于铁路建设区域内的经济总量和人口总量有限，不同区域间地理环境和发展空间也有较大差异。若对市场预期不足，很容易造成运营期间道路使用率低，运载量达不到预估标准，低收入的同时仍需支付高昂的维护成本，最终致使资金回收困难。

（三）成本控制风险

铁路项目建设需经历计划管理、工程实施、投产运营三大阶段。在引入PPP模式的情况下，组建的SVP公司均可参与负责项目的各阶段。在项目建设初期，出于对生态环境、农业耕地的保护以及周围地理环境的影响，可能涉及凿山架桥等方式修路，使得建设成本较高。在建设过程中，必须购买大量的建设物资和施工设备，但在长周期内由于人员素质，外部环境等因素影响，出现采购成本上涨，物资设备浪费损耗严重等情况，建设成本超支将不可避免。在项目运营阶段，铁路设施极易因磨损和自然作用加快折旧，为安全起见，需要人员一直维护。若后期成本管控不完善，又将进一步加大成本压力。

三、铁路PPP项目财务风险管控措施

（一）优化项目资金安排，合理安排融资结构努力防范融资风险是项目的良好开端。对于项目的资金安排方面，铁路部门应当首先落实好自有资金投入，多措并举拓宽融资渠道。如建立同金融机构的PPP方向的业务合作，争取获得匹配项目周期的长期资金支持。在项目落成过程中，持续优化资金安排，提高资金使用效率，实现PPP业务资金平衡。对于项目的资本结构方面，首先应当综合考察各出资方的盈利能力、偿债能力等基本情况，审慎判断是否有足够条件参与PPP项目建设。其次根据各方出资性质，投资比例及关联关系，通过约定协议的方式明确各方主体责任，建立风险分担机制，降低风险发生几率。同时针对合作方在PPP项目不同阶段的独特优势，合理安排权益债务融资比例，降低资本成本率，不断优化争取达到最佳资本结构，实现合作共赢。

（二）规范项目会计核算，加强全面预算管理

规范化的会计核算能够反馈具有高质量的会计信息，为管理者正确决策提供依据。PPP 模式涉及政府和私人两个会计主体，其本质是主体间产权的重新配置，因而可基于产权会计理论，发挥产权价值流动的核心作用确认各阶段成本和收益。再则PPP项目周期长，财务人员应当出于谨慎性原则，关注资产折旧和减值迹象，定期开展资产减值测试，及时计提足额的资产减值准备，做到账实相符。针对预算管理，一是投资前对项目进行效益识别、经济评价的系统性财务分析，评估项目的可行性。二是科学估算项目建成与营运成本，选择静态经济指标预估投资回收年限，利用财务管理模型，分析核心盈利能力指标，从而做好预算筹划工作；三是建立全面的预算编制，加大项目开展过程中的资金支出审核力度，完善关于风险防控、绩效评价的管控体系。

（三）严控资金成本管理，健全内部控制制度

针对成本管理，要着眼整体，把控全局。在铁路PPP项目开展初期，由于种种因素，设计人员应当在初始设计时做出建设路线的最优规划，从而严控初始预估建成总成本。在项目建设过程中应当合理分配资金支出，提高资金使用效率，加强对物资材料的监管，减少额外的管理费用。最后在项目运营阶段应当根据折旧年限，各项费用支出，应缴税金等多角度控制成本，


合理运用资金、配置资源，使得利润最大化，预防财务风险的发生。同时积极建立管理科学，行之有效的内控制度，强化监督体系建设，提升财务人员的风险防范意识，维护财产和资源完整，提高项目的财务管理水平，促进经营效率的提高。

四、结束语

PPP模式可使私企在社会公共领域发挥自由市场状态下的经营技巧，实现企业，政府双方共赢，达到公共利益最大化。而通过合理安排融资结构，规范会计核算，加强成本预算管理等措施规避财务风险，将使得PPP模式的应用更加安全有效，进而推动国家投融资体制改革，焕发经济新活力。

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