官僚制在中国政府中的困境

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官僚制在中国政府中的困境

［摘 要］19世纪初,官僚制作为工业社会的一种管理模式,发挥了非常重要的作用。20世纪七八十年代以后,随着第三次科技革命的发展,官僚制已无法适应当今社会的发展,效率低下、官僚作风严重、等级制度等弊端日益凸显。本文主要以交易费用为视角,分析这一问题,研究官僚制的困境。



［关键词］官僚制；困境；交易费用

官僚制组织理论,是由德国社会学家马克斯•韦伯提出的。在韦伯看来这种组织是一种“理想的”行政管理体制,它具有熟练的专业活动、明确的权责划分、严格的规章制度,以及“金字塔”式的服从关系等特征。从技术上说,这种体制具有明显的优越性,能够像一部机器那样灵活运转。但是随着经济的不断发展,政府需要管理的事情日益增多,政府机构不断膨胀,官僚体制已经开始严重阻碍政府的办事效率。等级制严重,官僚作风严重,导致信息的传输缓慢。信息传输渠道严重受阻,其所要支出的交易成本就会增大。交易成本这个概念最早由科斯提出。交易费用是新制度经济学的一个基本概念,并已被现代经济学的各家各派所接受。西方学者对交易费用的定义并无质的区别,只是其侧重点不同或范围不同。考特将交易费用区分为狭义和广义两类。狭义上看,交易费用指的是完成一项交易所需花费的时间和精力,当一项交易涉及处于不同地点的几个交易参与者时,这种成本会很高；广义上看,交易费用指的是协商谈判和履行协议所需的全部资源,包括制定谈判策略所需信息的成本,谈判所花时间以及防止谈判各方欺诈行为的成本。本文主要是从广义的角度来谈交易费用。



1 交易费用与官僚制的困境

(1)政府组织人际关系交流中的交易费用。

随着经济的不断发展,政府的职能不断增加。其所涉及的范围也不断加大,政府的规模越来越大,人员队伍不断增加。由于政府内部严重的等级制度,政府内部在处理问题时,往往是层级汇报,各个部门之间则是一种竞争关系,因此各个职能部门只对上级负责,对于其他部门往往不去理会和沟通,当出现重大事情时就会相互扯皮,逃避各自的责任。另外,政府部门人员对外交流时,由于官僚主义倾向浓重,往往把其他私营组织看得低自己一个等级,于是政府部门“脸难看、门难进、话难听”。因此,上下级之间协调,平级之间的协调都会由于这个僵硬的等级制度而产生较高的费用。在这个过程中,即使上下级有了一定程度的协调,也会由于上级的关系而变得没有任何意义,最终,在产生大量费用的同时得不到任何结果,还造成大量的资源浪费,阻碍了政府的效率和效果。从经济学的角度来看,由于交易费用增加,社会成本加大,这将不利于官僚制组织的稳定。



(2)搜寻信息的费用。官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。这种组织形式在工业化社会时期对政府效率的提高




起了一定作用。随着科技革命的发展,大量的信息需要政府自身来处理,这种体制明显不能适应这种情况。从政府内部来看,官僚制“金字塔”式的组织形式,在自上而下传播信息过程中,确实有效率。但是当信息从下自上传播时,信息只能是一级一级往上传播,在传播的过程中信息明显会失真。另外,“金字塔”式的结构自下而上,通道越来越窄,信息却越来越多,造成了信息超载,政府的信息传输就会被堵塞。当大量的信息传上来的时候,高层在分析这些来自各个方面的信息时,就变得很困难。政府要想从中获得有用的信息,其所要花费的成本将会很高。重要的是,在信息自下而上传播过程中,中级部门考虑到自己的利益,很可能把真正有用的信息本能地过滤,掩盖真实的信息而去传播虚假的信息。因此,从社会角度来看,当政府部门对外收集信息时,由于官僚作风严重,主观主义浓厚,往往得不到真实而准确的信息,政府根据错误的信息作出的相关政策也必将是错误的。这就会造成很大的损失。



(3)执行和监督费用。当政策被制定后既需要执行,也需要监督。在政策执行上,我国的官僚制表现出自己独特的一面。按照韦伯的看法,官僚体制在执行上是高效率的,然而在我国,政策执行往往存在较大的阻力,其执行费用也花费很大。首先,由于地方政府是“经济人”,他们在执行政策时,往往首先考虑自己的利益,对中央政策进行修改或部门执行,以有利于当地的利益或部门自身利益。其次,由于政府机构膨胀,人浮于事,当需要执行政策时,各部门之间要么互相推诿,要么都去执行,如此必将产生较大的执行费用。因此，需要完善的监督体制作为政策执行的保障。我国的监督主体主要有政党的监督、政府内部机构的监督、上级的监督、媒体的监督和群众的监督等。虽然监督主体很多,然而,政策在执行过程中,很难对其监督,即使可以,也需要相应的技术和人员,其成本必然很高。如果监督的费用远远高于执行政策所带来的效益,这样的政策对社会没有好处,反而造成一定的成本损失。因此,真正起作用的监督很少,难度也很大。



2 政府治理模式的变革

(1)加强立法,完善相关法律法规。完备的政府管理法制体系既是良好的行政管理体制的重要内容,也是有效和规范实施行政管理的重要保障。首先,建立健全规范经济社会活动,为政府全面依法行政创造完备的法制环境；其次,建立健全规范政府行政活动,特别是涉及机构编制、职责权限、行为方式、奖励处罚等的法律法规,以强化对政府行为的监管；最后,强化行政人员法律素质,切实提高行政人员执法能力,改革行政执法体制，实行执法责任制和执法过错追究制,做到严格执法、公正执法和文明执法。



(2)压缩政府层级,建立电子政府。由于官僚制组织层级过多,在信息传输过程中,往往出现信息失真,以致制定出的政策不能很好地反映现实情况。因此在政府内部应实行一种扁平化的政府层级,即压缩政府层级,增加各层级管理幅度,使官僚制“金字塔”式的组织形式 “压缩”成扁平状。这样在信息交流中,既容易,又不会失真,政府内部也可以很好的沟通。通过建立电子政府,群众可以方便地知道政府所要执行的政策,了解政府动态,政府也可以及时和群众沟通。



(3)进行适度放权,把政府的部门职能分出去。第三部门组织在管理社会事务

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