土地财政土地流转

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土地财政\土地流转



编者按：过去30年来，在市场经济改革中，中国经历了高速的经济增长和深刻的社会变革。土地问题对正在发生的这些变革有着方方面面的深远影响。中国渴望经济持续发展，同时必须维持社会稳定，而在这一过程中，土地权利的分配和安全必然成为举足轻重的砝码。在地方政府的财政收入中，土地税收一直是重头戏；在各级政府的相互关系中，它也扮演着十分微妙的角色。土地相关事务及其财政安排，与财政的稳定和增长的关系越来越密切了。 中国的旧城区改造拆迁，或者农地征迁一直存在着很大的问题，近年来愈演愈烈的政府强行征地，已成为社会矛盾的最主要来源。对于那些可以被称之为“芸芸众生”的人们来说，房屋和土地是他们人格权、生存权不可或缺的构成。然而，中国特有的二元土地制度，阻碍了土地的正常转让，在这个市场上，由于不稳定、缺少政策支持、法律约束等原因，土地的价值被极大地低估。政府给予的土地使用权已经远远不能满足人们的需求，渐进式改革的土地流转正在悄悄进行，小产权房市场依旧繁荣。

应对土地问题——慎重！

30年间，中国农村地区经历了重大变革：公社解散了，家庭责任制重建了小农经济；30年后，随着商品性农业不断扩展，农民开始向城市移居，中国正面临着农村生活的另一重大变化。然而，十七届农村事务的变革尤为艰难：干部和农民争夺土地权，城乡地区之间扩大的收入差距激起社会不满，城市拒绝向农村移民提供社区服务。

为何在此时？

中国的领导人之所以选择在这个时候关注农村问题，原因很多。近年来，“群体性事件”频频发生。随着农业税在2006年被取消，地方干部和农民之间的矛盾主要围绕着土地的征用。据香港《商报》所说，“仇富仇官情绪”有着强化的趋势。类似地，《南方周末》报道，国土资源部“每年收到数十万来自农民的投诉”。而由此导致的矛盾占到了群体事件的65%之多。然而，决策者们担心的不仅仅是社会秩序问题。据《望》周刊报道，中国经济的增长，城市居民寻求更好的膳食，这一直以来都在提高对农产品的需求，而这又促使价格的上升和进口的增长。中国进口的农产品，大约相当于在国外用了3000万公顷的土地，而考虑到中国大约为1.2亿公顷的耕地面积，这一比例实在可观。

除此之外，城乡地区的收入差异已经造成农村地区相当多的不满，而这一问题的唯一解决方法就是开创一个“平等对待城乡工人”的体系。《望》周刊称，有必要“使长期流入城市就业和居住的农民工在社会权利、生活方式等各方面全面向城市市民转化”。换句话说，有必要强调户口问题，正是这一户籍体系，将中国公民划分为“农村居民”和“城市居民”，并造成了二元社会经济体系。最后，对于中央领导来说，在发起农村改革的30周年纪念日，回到小岗村，回到这个改革的标志性发源地，这种诱惑实在无法抗拒。

所有制问题

或许最敏感、最需要协商的问题就是有关所有制的了。无疑，一些社会改革者曾希望全


会能够正面解决这一问题，就像林权改革所做的那样。知名改革家高尚全向香港凤凰卫视表示：“如果允许农民卖土地，那么他们的收入就会增加——同样会增加的还有大陆其他商品服务的内需。”类似地，社会学家于建嵘说，土地应该“真正成为农民的财产”，这有利于土地相对集中。此外，如果农民选择卖掉土地，那么从土地转让中获得的财产性收入可促进农民向城市流动。

对于弥补农村地区干部和农民之间的不平衡问题，明确所有权也至关紧要。显然，干部和农民的关系是群体事件的症结所在，其原因也很简单：在现有体系下，拥有土地的是“集体”，而农民无法和土地的潜在买家在平等的基础上讨价还价。因此，农民无法从土地卖得的高价中获益，就会愤恨从出售土地中获益的地方干部。 启示

从许多方面来看，土地流转的渐进改革是一个自下而上的行动：企业依靠当地政府的帮助，让农民移出土地，支付微薄的补偿，同时在土地上建立起商业农场。现在，中央政府竭尽所能，为土地权的有序流转和城乡地区渐进一体化勾画前景。在此过程中，政府尽量平衡相抗争的价值。一方面，政府设法向农民确保，其土地合同权利将持续下去；另一方面，政府敦促合并土地，以使商业性农业得以发展。同时，政府尽力在城市化和避免过快发展（导致贫民窟）的意愿间进行权衡。此外，要解决农村地区的土地问题，不能不强调户籍制度，可是该制度扎根中国政治体系（和控制机制）颇深，只能进行渐进式变革。考虑到所有这些相争的利益，共产党在发布文件时选择慎重就毫不奇怪了。然而，回避了所有制问题，共产党使农民对来自地方官员和企业的压力无力抵抗，而留下的体系似乎在面对经济压力时一直频频让步。这看上去是个秘方，似乎能解决长久以来的农村矛盾以及中国农民被剥夺权利的问题。可是尽管如此，通过宣布土地合同将“长久不变”及要求土地流转的有序市场化，共产党已经开始走近所有权问题，或许也在为今后更大的变革开启道路。 中国的“致命问题”

中国的旧城区改造拆迁，或者农地征迁，在坚持公平合理的补偿原则方面，一直存在三个致命的问题：第一，由于房地产市场的不成熟和不规范，国内一直没有形成一个现成的可以令人信服的公平市场价格；第二，被拆迁人的补偿价格和开发商再出售价格之间的严重不对称；第三，地方政府明显涉嫌在房屋拆迁中获取巨额直接利益。

显然，拆迁补偿的时候核算房子成本价值，盖好新房后就立即按照市场化出售，这对被拆迁人是不公平的。这是个畸形和病态的市场，绝不是根据公平市场价格的公平补偿。如果再加上官商勾结的因素，其性质无异于变相的抢劫。

在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效手段。但在中国，不少普通民众只是觉得此事不公平，但就是搞不懂不公平的原因。于是便采用非理性的手段来盲目抗争，结果令人痛惜。以上描述大致可以展示出中国国内房屋拆迁和土地征收的现状。

有些海外友人曾给中国官方献计说，当一个发展中国家人均收入在1000美金左右徘徊时，是地方政府开展大规模城市规划建设的最好时期。因为这个阶段的拆迁成本和法律成本最低。其中的潜台词无非是说，此时期的被拆迁群体尚处在弱势和懵懂之态。

也许这一说法并非居心叵测或并非毫无事实依据(比如，日本、韩国和东南亚国家在20世纪60年代大规模城市化期间的经验)，但我们必须对此说保持警惕。近年来，我们在对待

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