世行贷款债务管理存在的问题及其对策

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世行贷款债务管理存在的问题及其对策

我国政府与世界银行的合作已有多年，世界银行提供的贷款和技术 援助

在我国能源和交通基础设施、农业、扶贫等诸多领域发挥着重要的作用， 大大加快了我国经济建设的速度。 但我们也应看到，在实际工作中还存在一些 薄弱环节，尤其是在债务管理方面，表现为有的项目债务责任不落实，地方政 府的偿债意识淡薄，到期债务拖欠严重等等，使得我国世行贷款的还贷形势十 分严峻。世行贷款属于国家主权负债，直接关系到我国的国际声誉和形象。而 世行对借款国还本付息、付费的要求是十分严格的，一旦借款国发生拖欠到期 世行贷款本、息、费，世行将中止该国所有项目的支付，并停止新项目的准备 工作。 一、世行贷款债务管理存在的问题 我国世行贷款回收难，有关

项目单位拖欠到期债务的现象究其原因主要债务管理方面存在一些问题： 1 •债务意识淡薄，对项目外债的偿还刚性不够重视。 有些项目单位对世行贷 款缺乏足够的认识，偿债意识淡薄，只管能否把资金弄进来，不管归不归还的 问题。对财政有一种依赖性，认为归还债务是财政的问题，甚至强调各种理 由，希望上级能减免债务。对还贷工作缺乏心理准备，未制定相应的还贷计划 和有效的还贷措施，采取拖延、观望态度。 2 .债务责任不明确。 1993 年以前，世行贷款的转贷模式是统借统还(1990-1993 )和实行省、地两极财政 负担。在这两种模式下，偿债责任究竟是中央财政负担、中央行业部委负担， 还是地方政府负担，经常无法达成一致，特别是在一些由世行转贷给行业部 委，再逐级转贷给地方行业主管部门的项目中，由于地方财政部门基本上没有 参与项目管理，往往形成用款与还款责任相脱节的局面。即便是 1993年以后， 实行“谁用款、谁还款、谁承担风险”，的转贷模式，但一些项目在层层签订 转贷协议逐级落实债务方面执行的不严格，致使债务责任不落实。 3 .项目 管理不善，对项目风险认识不够。 世行贷款项目在操作过程中如何加强项

目管理是十分重要的。但目前一些单位或部门对项目管理不够重视，尤其是资 金管理非常混乱，表现为不按规定用途使用贷款，而是挪用或支用贷款资金。 特别是有些项目单位借搞工程项目建设的同时，乘机添置一些其他的固定资 产，为利用项目资金购置项目外汽车和建造办公大楼等。甚至还有的项目单位 利用时间差，将项目资金出借给其他部门或单位。还有一些单位对世行贷款的 利用过程中存在的外汇风险、经营风险、政策风险、自然灾害风险等认识不 足，常常忽略预期风险如何防范，转化为现实风险后由谁承担等问题，进而造 成不必要的损失。 4 .缺乏偿债准备金 《世界银行贷款项目财务管理暂

行规定》早就明确了“谁借款、谁还贷”的原则，并要求按贷款总额的 3%^ 8% 的比例提取还贷准备金。但在实际执行或在转贷协议中，这些规定却被淡化 了，一些项目单位根本未建立还贷准备金，或达不到应有的数量要求。 二、加强世行贷款债务管理的对策 (一)提高认识,端正利用世行贷款的指导 思想。 各项目地政府部门、项目单位要充分认识世界银行贷款的特点：其

一，它是利用国际金融组织贷款营建项目；是一种外债；其二，它是一种政府 行为，是由财政部代表中国政府同世界银行签约。并且在国内也是由各级财政 代表各级政府进行担保转贷。各级财政具有双重身份，既是债权人又是债务 人，即实际上由各级人民政府承担还贷义务；其三，项目的还贷时效性强，必 须按照世界银行规定的通知日期及金额及时还本付息，具有绝对的法律时效 性。在提高认识的基础上还应进一步明确：世行贷款是国家主权负债，债务具有






高度刚性，偿还与否直接关系到我国的国际声誉和形象。因此，世行贷款项目 一定要保证质量，保证效益，要坚决摒弃那种“本届政府只管借钱用钱 ，不管还 钱”，或“本届政府不管上届政府欠债”的错误观念。要按照“谁用款谁还债” 的原则，增强世行贷款项目的风险意识和偿债意识，克服“重借轻还”的思 想，采取有效措施，强化债务管理。 （二）建立还贷准备金制度，完善债 务责任约束机制 1•完善转贷机制，落实债务。转贷安排是否合理，机制是

否健全，关系到贷款的顺利实施及债务的落实和偿还。建立合理的转贷机制必 须遵循三个原则：一是有偿原则，明确和坚持贷款资金有偿使用，支持的项目 必须达到一定的效益用于偿还贷款。二是保证按期偿还的原则，世界银行贷款 是政府债务，借款必须按照借贷协议承担按期偿债的责任。三是有利于项目的 原则，要保证贷款资金与项目实施有机结合，充分利用资金并实现预期效益。 在转贷关系上，部门贷款通过业务部门系统、政府贷款通过各级财政逐级转 贷；层层签订转贷协议并建立债权债务关系，且要有严肃的偿债意识，认真履 行转贷协议。 2 •建立健全还贷准备金制度。世行贷款的“借、用、还”是

一项长期、艰巨的工作，因此项目单位必须建立健全还贷准备金制度，还贷准备 金是偿还世行贷款的有力保证。就目前情况下，可采用下列办法筹集还贷准备金

（1）每年财政安排一定数额的专项资金，用于建立、补充偿债基金；（2）世 行贷款项目执行中发生的各项存款利息收入；（3）利用贷款项目的回流资金 ， 如部分项目转贷期较短，提前收回的贷款本金和利息再次投资于效益佳、回收快 的项目，以所获得的资金运作增值部分；（4）外汇贷款资金转换为人民币时 ， 因汇率变化产生的净收益。（5）项目单位配套人民币资金和预算外收入中安 排一部分；（6）从项目收费和新增税利等收入中安排一部分。以上形式取得 的还贷准备金，可实行专户存储。同时，在明确该准备金保证不影响专门用于垫 付偿还世行贷款本金、利息、承诺费的前提下，也可以利用资金存用的时间差， 以增值为目标，拓宽资金使用领域,以建立灵活而稳固的还贷保证体系。 在合理 安排还贷准备金来源的前提下，还要运用行政手段和经济手段，确保还贷准备 金及时是额到位。（1）通过同级财政部门控制项目单位行政和事业经费的划拨 等项职能，确保项目单位及时还本付息。（2）制定相关政策，确保还贷工作的 顺利进行。对于项目管理较好、还贷工作扎实的项目给予一定奖励，并在其相 关项目投资和经费划拨上予以优先考虑；对拖欠本息费的项目单位在其应还债 务未清偿之前，不考虑增加新的投资，或对其进行中期调整、或终止合同，直 至实行财政逐级预算扣款等。 3 •强化还贷约束和监督机制。防止逃债现象

发生，各级财政外债管理部门在进入世行贷款偿还阶段应协助项目经营单位进 行管理和政策指导。及时了解投入世行贷款的企业的财务状况，同时要求企业 对重大事项如对外投资、合资、破产、利润分配和领导人变更等如实上报。项 目单位要严格按各项目协定中的核算办法，规范外资财务管理，加强核算。各 级政府的监察、财政、审计部门对项目实施的全过程、全方位进行监督，加大 对违法违纪事件的查处力度，确保项目顺利实施。 4 •建立债务核算和监控 体系。根据世界银行贷款和财政部的要求，各级财政部门要加强对国际会计核算 的了解和学习，加强会计核算和财务管理，逐步与国际惯例接轨，建立债务核算和 监控体系：（1）规模指标体系，包括债务率（债务余额/GDP）、偿债率（到期应 还债务额/当期财政收入）等,通过对这些指标的核算和监控来掌握债务规模；

（2 ）效益指标体系，包括投资回报率（投资收益/投资额）、内部收益率、新增 利税等,用以主要考核衡量债务资金投入所产出的效益； 3偿还指标体系，包括






还债率（累计已还额/累计应还额）、拖欠率（累计拖欠额/累计应还额）、偿债保 证比（到期债务额/ “本年税后利润+本年折旧”）等,主要考核、测算债务偿还情 况及偿还能力。通过建立债务核算和监控体系，掌握各地债务情况和偿还情况， 从而建立各地债务偿还评级制度，监督促进各地债务的偿还。 （三）加强项 目资金管理，防范风险发生。 加强项目资金管理，要从以下几方面入手： （1） 严格控制项目资金使用，杜绝非项目支出，建立严格的内部控制制度； （2） 加强资金管理工作，提高管理人员业务水平，对其进行专业培训，促进资 金利用率；（3）建立内部审计制度，对其专项资金开展定期检查，审查所支付 的款项是否真正用于贷款规定的用途、工程和劳务支出等的金额单价是否正

确，资金是否被挪用、出借等等，使其资金管理逐步走上制度化、规范化的轨 道，增强偿债能力。 对于世行贷款的风险防范，一方面要选准项目，提高项目 决策水平，注重和加强项目市场、汇率、利率、政策等的风险预测；另一方面 还要制订合理的风险负担政策，对于汇率风险一般由省级财政负担，通过财政 预算等渠道，建立项目风险基金；项自自身经营产生的风险，由项目单位自己 承担。 （四）做好世行贷款回收的具体工作 1 •重视贷款合同的签订。 贷款合同对借款人还本付息具有法律约束力。世行贷款开始使用前，承担世行 贷款的转贷责任的基层单位（如项目乡或行政村）要与受益者签定贷款合同， 并注意采用有利于贷款偿还的贷款方式。比如对于具有一定的经济实力法人单 位、农业大户、个人，可采取抵押或担保的方式；而对于收入水平较低的借款 人（如贫困农户），可采取小组联保方式，即借款农户组织起来建立 5人左右 的小组，小组成员之间相互担保，一户借款人到期还不了款，小组其他成员有 责任代其偿还，否则，整个小组乃至整个村庄都会被取消继续贷款的机会。这 种方式可以在农民组织内部形成社会压力，迫使每个借款人必须按时还款。

2•设立贷款回收机构。世行贷款项目建成后，应设立相应的贷款回收机构负责 资金回收。可由各级政府组织设立专门的贷款回收领导小组，负责每年度贷款 偿还计划的制定和落实，承担逐级偿还世行贷款资金的接受、统计汇总和办理 上交等过程的具体工作。同时，承担世行贷款的转贷责任的基层组织，要与受 益人签订借贷和偿还协议，负责及时向受益人收缴贷款的本金和利息，并向上 一级政府交纳 （作者单位：沈阳大学经济学院）

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