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多措并举促进优质普惠托育服务发展
作者：洪秀敏
来源：《教育家》 2020年第23期
文 | 洪秀敏
“全面两孩”政策实施以来，“无人照护”问题进一步凸显，家庭的托育服务需求日益旺盛。积极推动婴幼儿照护服务发展，实现幼有所育，不仅事关儿童的健康成长、千家万户的福祉和社会的文明进步，更是新时代重大的民生工程。党中央、国务院高度重视发展婴幼儿照护和早期教育服务。2019年4月，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式印发，标志着我国婴幼儿照护服务迈入新的发展阶段。随后相关政策密集出台，国家住建部修订发布了《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，国家卫健委陆续印发了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托育机构登记和备案办法（试行）》，对托育机构在场地、建筑、设施、规模、登记、备案等方面提出了基本规范和具体举措，托育行业迎来了新的发展机遇。
同时，由于托育服务市场尚处于起步阶段，托育机构在数量、质量、价格、便利性、安全性等方面，面临较大困难和挑战。社会力量办托积极性高，但存在“四缺、两难、两高”：托育服务的法律法规、标准规范、专业人才、财政投入严重缺乏；机构选址难、融资难；运营成本高（建设、房租、人工等）、风险高（安全责任、人才流失、家长信任等），造成服务质量参差不齐、收费价格普遍偏高，无法满足大多数家庭期待的安全质优、价格适中、方便可及的托育需求，一些地方托育机构招生不足的现象比较突出。
为此，国家发改委、卫健委联合印发了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》（以下简称《普惠托育服务专项行动》），积极回应人民群众对普惠托育服务的需求和托育机构的支持需求，从中央和地方层面均给予了“真金白银”的优惠补贴支持——从中央预算内“每个新增托位给予1万元的补助”，从地方政府事权角度提出在土地规划、报批建设、人才支持、卫生消防、财税补贴和金融支持等利好政策。但是，从实际情况看，多数托育机构认为扶持力度不足，申报积极性不高，有些机构虽然积极申报但因不符合条件未能获批，受惠面有限。
新冠肺炎疫情对刚刚起步的托育机构运营造成了重大影响，房租、物业、人工等刚性支出不减，有些机构还面临退费、断贷等问题，处境更加艰难，对于大量小规模、现金储备不足的机构而言，随时面临资金断流的风险。同时，也暴露出当下托育行业发展中由于相关配套政策和保障机制尚未建立健全，托育机构在日常运营、卫生安全、课程实施、服务质量、师资水平等方面尚缺乏强有力的扶持和必要的监管等问题，群众信任度不高，生源不稳定，导致运营压力进一步加大。
李克强总理在今年的《政府工作报告》中提出，我国内需潜力大，要深化供给侧结构性改革，突出民生导向，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。“发展养老、托幼服务”成为“实施扩大内需战略，推动经济发展方式加快转变”的一项内容。帮助托育机构渡过难关，既是保障托育行业健康发展和提高家庭托育获得感的迫切需要，又有助于更好发挥双创带动就业作用。在疫情防控新阶段，除了精准助力托育机构战疫情、渡难关、有序恢复发展外，如何加强托育机构的规范引领与质量监管，从而促进托育机构的优质和可持续发展，已成为托育行业健康发展的重要议题。
■ 精准扶持 扩大普惠性托育服务的受惠面和有效供给
《指导意见》提出“优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”；《普惠托育服务专项行动》中，对“普惠托育服务价格”的表述是“按照质量有保障、价格可承受、方便可及的普惠性导向，综合考虑当地居民收入水平、服务成本、合理利润等因素，通过市场形成普惠托育服务价格”。但是，从全国和各地的实施情况看，尚缺乏“普惠性托育机构的认定标准”。
首先，应尽快明确“普惠”认定标准。应研究托育服务成本核算和普惠性价格标准，进一步明确普惠性托育机构的认定范围、申报条件、收费指导价标准和补贴标准，使“普惠”的认定有标准可依，指导托育机构明晰普惠方向和具体要求。
其次，应加大扶持力度和普惠的受惠面。要进一步调研了解托育机构举办或申报普惠性托育服务的实际困难与需求，进一步深化探索和完善优惠政策，通过提供场地、租金减免、政府购买、以奖代补等措施加大政策支持力度，按托位或收托婴幼儿数量给予补贴，加大普惠支持受惠面，支持有实力、信誉高的企业发展一批嵌入式、分布式、连锁化、专业化的普惠性托育机构。
再次，对机构运营困难应精准纾困。各级政府和主管部门应对托育机构经营中出现的问题和疫情下的压力给予更多关注，采取多种方式给予合理的支持与激励。目前，上海、广东等地出台了减免房屋租金、加大金融支持力度、统筹支付购买学位费用等措施，但这些措施大多针对国企房产，大部分租赁商业用地或私有房产的机构无法享受优惠。应明确将托育机构纳入涉及中小微企业的扶持政策，享有房租减免、物业费补贴，下调用电、用水、用气价格，税费优惠和金融支持政策。
此外，在复园期间，除重视强调防疫要求外，应给予托育机构复园物资的配套支持或有关补贴，帮助其纾缓疫情下的压力与突出问题，增强机构的办托信心和积极性。
■ 规范监管 全面促进托育服务的质量提升和优质发展
《指导意见》提出2020年的发展目标是“建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构”；《普惠托育服务专项行动》提出“国家通过中央预算内投资，重点支持两类托育服务设施建设。一是承担一定指导功能的示范性托育服务机构，二是社区托育服务设施”。但是，目前尚缺乏“示范性托育服务机构认定办法”。针对于此，可从以下方面发力。
首先，应建立健全托育机构“软件”标准规范体系。针对目前出台的有关政策只对托育机构的建筑设计、场地设置、人员配置等提出规范建设的“硬件”要求，应加快研制托育机构的卫生安全保健、办园行为规范、照护服务指南、质量评估标准和“示范性托育机构的认定标准”或具有“示范效应”的服务标准等“软件”要求与规范，通过提供标准化的服务规范体系引领托育机构提升办托水平和服务质量，为各类托育服务创造规范管理、公平公正的市场环境，有效推动托育行业规范、可持续发展。
其次，应建立健全托育服务全过程监管制度。借助互联网等信息化手段，定期开展托育机构工作规范和服务质量常态化质量视导和评估，实现托育机构信息数据互联共享，定期向社会公布评估结果。该结果既可作为资源配置和奖惩的重要依据，也有利于家长择园和形成全社会共同监督的良好机制，推动园所自觉、持续提升服务质量。对尚未登记备案、开展托育服务的机构应进行摸底排查，通过监督指导、提供便利、限期整改等方式尽快将其纳入规范管理。
再次，应积极推动行业自律。鼓励通过成立全国和地方婴幼儿照护（托育）行业协会，凝聚托育机构力量，开展行业服务标准研制、服务质量评估和监测，逐步建立和完善行业自律和社会监督机制，实施守信联合激励和失信联合惩戒，积极促进行业健康规范和高质量发展。
【作者系北京师范大学学前教育研究所（系）所长，本文系国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究”阶段性成果，项目批准号：17ZDA123】
责任编辑：谷珵
本文来源：https://www.wddqxz.cn/5dce45fbedf9aef8941ea76e58fafab068dc44a7.html
2022-06-17
